VI.174. TRIBUNAL SUPREMO - CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sala Tercera (Sección 3ª)
Resolución: Sentencia de 21 de julio de 1999. (Recurso
de Apelación núm. 6/1998).
Ponente: Manuel Campos Sánchez-Bordona
Materia: RESIDUOS: Residuos industriales.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Recurso de apelación núm. 6/1998 interpuesto
por la Generalidad de Cataluña, representada por
Letrado de sus servicios jurídicos, y por don Santiago
G. G., representado por el Procurador don José Guerrero
Cabanes, contra la Sentencia dictada con fecha 3 de mayo
de 1988 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de
la Audiencia Territorial de Barcelona en el recurso núm.
607/1986, sobre residuos industriales especiales; siendo
parte apelada el Excmo. Ayuntamiento de Tarragona, representado
por el Procurador don Enrique Sorribes Torra.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
PRIMERO.-Es objeto del presente recurso de apelación
la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo
de la entonces Audiencia Territorial de Barcelona con fecha
3 de mayo de 1988 que estimó el recurso contencioso-administrativo
núm. 607/1986, interpuesto por el Ayuntamiento de
Tarragona contra sendas resoluciones de la Administración
autonómica (la adoptada por el Conseller de Política
Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de
Cataluña el 30 de mayo de 1986 y por la Junta de
Residuos, de 7 de octubre de 1985) que autorizaron a la
empresa «Sucoin, Ingeniería de Servicios»
las actividades de tratamiento de residuos industriales
especiales en su planta del Polígono de Francolí,
del término municipal de Constantí.
SEGUNDO.-El Ayuntamiento de Tarragona había
fundamentado su oposición a los acuerdos recurridos
en diversos defectos formales y materiales presentes, a
su juicio, en la tramitación del expediente, y en
la falta de garantías para la protección de
las aguas subterráneas accesibles por infiltración
desde el Barranco de La Boella, desprotección que
afectaba a un acuífero vital para los habitantes
de Tarragona. Denunciaba, en concreto, la infracción
de los artículos 9.2 e) de la Ley 6/1983 y 19.2 e)
del Decreto 142/1984 de la Generalidad de Cataluña,
por insuficiencias del proyecto constructivo de la planta;
alegaba que se había desnaturalizado el trámite
de información pública, creando una situación
de indefensión y que los artículos 11.4 de
la citada Ley de Cataluña 6/1983 y 21.7 del Decreto
142/1984 exigían, sin perjuicio de la autorización
de la Junta de Residuos, la autorización municipal
del cambio de titularidad de la planta depuradora, además
de la autorización de la Comisaría de Aguas
del Pirineo Oriental. Finalmente, con apoyo en la Ley de
Aguas de 13 de junio de 1879 (NDL 1054) y en la vigente
de 2 de agosto de 1985, así como en el Real Decreto
de 16 de noviembre de 1900 (NDL 1059), Reglamento de Policía
de Aguas, afirmaba la ausencia total y absoluta de un estudio
hidrogeológico del Barranco de La Boella que valorase
en su justa medida la relación fundamental entre
los vertidos y el cauce receptor.
TERCERO.-La sentencia de instancia acogió,
en lo sustancial, la tesis del Ayuntamiento recurrente y
estimó que las resoluciones impugnadas no eran conformes
con el ordenamiento jurídico. Llegó a esta
conclusión a partir de tres argumentos que, en síntesis,
transcribimos:
a) El artículo 19.2 del Decreto de la Generalidad
de Cataluña núm. 142/1984, que desarrolla
parcialmente la Ley 6/1983, sobre Residuos Industriales
no sólo exige proyecto, sino además el señalamiento
de las medidas de protección del medio ambiente y
la restauración del área afectada. Ello implicaba,
entre otras cosas, la necesidad de un estudio hidrogeológico,
como elemento indispensable para precisar las medidas de
protección del medio ambiente así como las
medidas de seguridad pertinentes a fin de proteger la salud
pública.
b) Si la Junta de Residuos ha de autorizar la instalación
de tratamiento fijando las medidas de protección
de medio ambiente, conforme al artículo indicado,
resulta congruente con dicho precepto que exija con carácter
previo las autorizaciones sectoriales precisas. A juicio
de la Sala de instancia, ello es deducible no sólo
del artículo 19.2 indicado, sino también del
artículo 23 e), que permite denegar la autorización
cuando existan otras disposiciones que se opongan al establecimiento
o funcionamiento de la instalación. Conforme a estas
normas, si son precisas autorizaciones de otros organismos
o dependencias, es lógico que la Junta venga obligada
a exigirlas con carácter previo a su pronunciamiento
o, al menos, a condicionar la autorización a la obtención
de las que correspondan a otras Entidades. Así se
ha venido exigiendo conforme al artículo 11 del Reglamento
de Policía de Aguas de 14 de noviembre de 1985, y
dicha obligación ha sido confirmada en el artículo
95 de la misma Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985, desarrollada
en este punto por el artículo 259 del Reglamento
de Dominio Público Hidráulico.
c) La Resolución de la Junta de Residuos permite
la evacuación de los efluentes líquidos del
tratamiento a la alcantarilla de residuales, en las condiciones
que el acuerdo establece, sin que se exija en este punto
al autorización previa de la Comisaría de
Aguas del Pirineo Oriental, o se condicione, al menos, la
autorización de la Junta a la de dicho Organismo.
Situación esta «que se agrava por la inexistencia
de los debidos estudios hidrogeológicos entre la
documentación presentada y de las medidas que en
relación con la Estación depuradora deban
ser adoptadas, habida cuenta de que el Ayuntamiento de Constantí
no ha autorizado modificación de las instalaciones
de dicha Estación, según certificado del Secretario
de la Corporación, que se incorpora a los autos».
CUARTO.-La Generalidad de Cataluña afirma en
su escrito de alegaciones ante esta Sala que las circunstancias
producidas tras el fallo de la sentencia de instancia han
variado sensiblemente, hasta el punto de que resoluciones
posteriores de aquella Administración (en concreto,
la de 24 de enero de 1996) han dejado sin efecto las que
son objeto de litigio. Por un lado, en fecha 2 de abril
de 1987 se produjo el cambio de titularidad de la autorización
de la Junta de Residuos de 9 de octubre de 1985, sobre tratamiento
de residuos industriales en el Polígono Francolí,
de «Sucoin Ingeniería de Servicios» a
otra empresa (TRISA) que se subrogó en los derechos
y obligaciones dimanantes de aquella autorización.
Por otro lado, mediante Resolución de 24 de enero
de 1996 se autorizó a la empresa TRISA, a los efectos
de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 2/1991, de 26
de septiembre, por el que se aprobó el Texto Refundido
de los Textos Legales vigentes en materia de residuos industriales,
la actividad de tratamiento de residuos de terceros mediante
procesos físico-químicos, biológicos
y de inertización. En esta última resolución
(que, a su vez, vino precedida de la declaración
de impacto ambiental, publicada en el Diario Oficial de
la Generalidad de Cataluña de 24 de octubre de 1995)
se valoraron y se tuvieron en consideración las alegaciones
que presentó el Ayuntamiento de Tarragona en el trámite
de información pública, refundiéndose
en aquella resolución la que hoy es objeto de debate.
QUINTO.-Estas alegaciones, sin embargo, no conducen
a la Administración apelante a desistir de su recurso
ni su contenido es considerado suficiente por el Ayuntamiento
apelado para dar por zanjado el litigio pues «lo acontecido
posteriormente no puede tener relevancia para juzgar la
actuación administrativa registrada entonces».
Y es que, en efecto, pendiente un recurso para juzgar sobre
la sentencia que, a su vez, decidió que la autorización
concedida era contraria a Derecho, siguen dándose
las condiciones procesales necesarias para que esta Sala
se pronuncie, en tanto las partes apelantes no desistan
de aquél. No existe, en este caso, falta sobrevenida
del objeto del proceso pues la eventual confirmación
de la sentencia recurrida podría generar aún
determinadas consecuencias jurídicas para una u otra
parte.
SEXTO.-La Administración catalana basa su recurso
de apelación en que la Sala de instancia no interpretó
adecuadamente el contenido del artículo 19.2 del
Decreto de la Generalidad de Cataluña número
142/1984, de 11 de abril, que desarrolla parcialmente la
Ley del Parlamento de Cataluña núm. 6/1983,
de 7 de abril, sobre Residuos Industriales. A juicio de
aquella Administración, dichos preceptos no exigen
-en contra de lo que afirma la sentencia apelada- que la
autorización de la Junta de Residuos venga precedida
de otras autorizaciones sectoriales, ni que el proyecto
sujeto a autorización incluya el señalamiento
de las medidas necesarias para la protección del
medio ambiente. Motivos de apelación que, aun cuando
se limitan exclusivamente a discrepar de la interpretación
que la Audiencia Territorial (después convertida
en Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) ha
llevado a cabo sobre normas emanadas de los órganos
de la Generalidad, deben examinarse pues aún no estaba
vigente en la fecha en que se dictó la sentencia
y se interpuso la apelación lo dispuesto en el artículo
58.1 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación
y de Planta Judicial, sobre la inadmisibilidad de aquellos
recursos cuando se funden exclusivamente en la infracción
de normas de derecho autonómico.
SEPTIMO.-Ocurre, además, que esos mismos motivos
forman parte también del recurso de apelación
entablado por el otro coapelante, don Santiago G. G., quien
no fue emplazado en su día para comparecer en la
primera instancia. El defecto de emplazamiento -subsanado
por la posibilidad de intervenir en esta segunda instancia,
como lo ha hecho, sin necesidad de retrotraer las actuaciones
a la primera, según en repetidos autos de esta misma
Sala se le ha hecho saber, a lo largo del proceso- le privó
de exponer ante la Audiencia Territorial de Barcelona sus
alegaciones sobre la interpretación de las normas
autonómicas que, por ello, hemos de analizar ahora
juntamente con las expuestas por la Generalidad de Cataluña.
OCTAVO.-El artículo 19 del Decreto 142/1984,
de 11 de abril, que desarrolla parcialmente la Ley de Cataluña
6/1983, de 7 de abril, sobre Residuos Industriales, dispone
que las solicitudes a la Junta de Residuos para obtener
la autorización de tratamiento de residuos industriales
especiales deberán basarse en las normas técnicas
mínimas sobre los diferentes tipos de instalaciones
o, según sea el caso, por los reglamentos aplicables
a las instalaciones industriales. Las solicitudes han de
ir acompañadas de la documentación pertinente
que debe contener, entre otras, «las medidas de protección
del medio ambiente y la restauración del área
afectada, en el caso de vertederos de residuos o de instalaciones
similares» [apartado dos, letra d)].
El mismo Decreto, en su artículo 23 dispone
que la autorización de actividades de tratamiento
de residuos industriales podrá ser denegada al peticionario
cuando el establecimiento de una instalación de tratamiento:
a) sea contraria a la planificación de la gestión
de los residuos industriales; b) sea de esperar que se produzcan
efectos perjudiciales para el medio que no puedan ser evitados
ni compensados mediante condiciones adicionales; c) existan
otras disposiciones que se opongan al establecimiento o
al funcionamiento de la instalación.
NOVENO.-La interpretación que de estos preceptos
hace la Sala de instancia en la sentencia recurrida, en
orden al señalamiento de las medidas de protección
medioambiental, no puede considerarse contraria a Derecho.
La norma reglamentaria es coherente con lo dispuesto por
el artículo 2, apartado uno, de la Ley 6/1983, a
la que sirve de complemento y desarrollo, en la medida en
que este precepto obliga a que las actividades relacionadas
con el aprovechamiento de residuos industriales se «efectúen
en condiciones adecuadas para la protección del medio
ambiente», encomendando a la Administración
de la Generalidad que «asegure» este objetivo.
La misma finalidad protectora persigue el apartado segundo
de aquel artículo, cuando dispone que la actuación
administrativa al respecto ha de adecuarse a la legislación
vigente en materia de medio ambiente, con referencias específicas
relativas a la protección de la atmósfera,
las aguas, el suelo, la flora y fauna y los espacios naturales.
La regulación legal que sirve de cobertura al Decreto
y determina su contenido es clave para la interpretación
de éste, y sobre ella ha girado la fundamentación
jurídica de la sentencia de instancia.
DECIMO.-La Administración autonómica,
al aplicar aquellos preceptos legales y reglamentarios,
no podía prescindir del análisis de los componentes
medioambientales del proyecto, ni descargar o trasladar
a otras Administraciones las responsabilidades que a ella
le incumbían en cuanto única autoridad autorizante
de las actividades de tratamiento de los residuos industriales
especiales en Cataluña. En el caso de autos dicho
proyecto comprendía no sólo la planta de residuos
(sobre la que, prácticamente, no ha habido debate)
sino el aprovechamiento de una antigua depuradora del Polígono
Industrial, sin uso desde hacía años, para
el tratamiento de las aguas procedentes de aquélla.
El vertido de la depuradora se hacía en la Riera
de la Boella, cuya importancia para el abastecimiento de
agua de los habitantes de Tarragona nadie pone en duda.
La protección de los elementos y valores medioambientales
a que obligan los preceptos legales y reglamentarios citados
exigía que, antes de la aprobación por parte
de la Junta de Residuos, se analizase cuidadosamente la
incidencia del proyecto sobre uno de los elementos referidos
en el artículo 2.2 de la Ley 6/1983, como es el agua,
máxime cuando un Ayuntamiento directamente afectado
(el de Tarragona) había expresado su extrema inquietud
por las repercusiones de aquél sobre los acuíferos
de los que su población se abastece. El proyecto
presentado -cuyas carencias en otros órdenes ha sido
puesta de manifiesto a lo largo del expediente y del recurso,
aun cuando ello no sea objeto ahora de análisis-
se había centrado en la planta de tratamiento, y
no tanto en lo relativo a la depuración de los efluentes.
UNDECIMO.-La Junta de Residuos, que no exigió
la aportación de estudios o informes adecuados sobre
este concreto aspecto de la incidencia del proyecto en los
vertidos (pues la parte del proyecto referida a este específico
problema era insuficiente) se limitó a dar por buenas
las condiciones establecidas con anterioridad para la depuración
de aguas del Polígono Industrial. El apartado 5 del
acuerdo impugnado, en efecto, no hace sino transcribir «los
límites especificados en las Ordenanzas del Polígono
Industrial (...) apartado 7.6». No tuvo en cuenta,
con ello, que la presentación del proyecto de un
planta de tratamiento de residuos industriales especiales,
con las consecuencias derivadas en orden a los vertidos,
generaba una situación distinta, no prevista por
las Ordenanzas primitivas del Polígono, que requería,
a su vez, unos estudios y medidas de protección diferentes.
Precisamente el cambio cualitativo que se producía
en el Polígono -cuya depuradora estaba desde hacía
años sin funcionar- por la introducción de
una planta de tratamiento de las características
de la proyectada era el motivo que inspiraba la intervención
del Ayuntamiento de Tarragona -y de otros órganos
de la Administración autonómica, preocupados
por la incidencia de los futuros vertidos en la salud humana-
para que se realizasen, previamente, los estudios que evaluasen
las consecuencias de los vertidos en los acuíferos
próximos. Tal como la sentencia de instancia recoge,
en la medida en que la Administración autonómica
no atendió estos requerimientos, ni exigió
a la autora del proyecto el establecimiento de medidas de
protección específicamente referidas a los
efluentes que pretendía tratar, incumplió
los preceptos legales y reglamentarios antes citados.
DUODECIMO.-La Generalidad de Cataluña sostiene
que todo lo relativo a los vertidos dependía, en
aquel momento, de una administración diferente y
que la Junta de Residuos no era competente en esa materia.
Afirmaciones que hay que matizar en un doble sentido:
a) de hecho el acuerdo impugnado sí impuso
determinados límites a los vertidos, con lo cual
difícilmente podía considerarse la Junta de
Residuos ajena a esta competencia o desligada del problema.
Sucede que tales límites, según ya hemos expuesto,
habían sido fijados para una situación diferente,
como era la existente en el Polígono Industrial antes
del proyecto de planta de tratamiento de residuos, y, sobre
todo, no tomaban en consideración la incidencia específica
de éste ni correspondían a una evaluación
adecuada de sus consecuencias medioambientales en los acuíferos
de la zona.
b) Las referencias a la autorización preexistente
de la Administración con competencias en materia
de aguas no pueden ocultar que, en el momento en que se
dicta el acuerdo originario de la Junta de Vertidos (octubre
de 1985), ni siquiera se contaba con la autorización
definitiva y firme de la Comisaría de Aguas del Pirineo
Oriental. Este organismo, por Resolución de 29 de
enero de 1985, se había limitado a autorizar el cambio
de titularidad, a favor de «Sucoin Servicios»,
de las instalaciones de depuración entonces existentes
en el Polígono, manteniendo los límites de
calidad del vertido fijados en 1978, complementados con
otros, pero exigía simultáneamente a aquella
empresa que aportase en dos meses la documentación
técnica justificativa de las modificaciones precisas
para el funcionamiento de la depuradora. Por Resolución
de 3 de mayo de 1985 la misma Comisaría de Aguas
requirió documentación complementaria, entre
la que figuraba información sobre las características
significativas de los diversos efluentes de la planta de
tratamiento y del total que llegaría a la depuradora.
Las modificaciones en la planta depuradora eran sin duda
necesarias, como la empresa hubo de reconocer más
tarde, al remitir de modo extemporáneo (diciembre
de 1985) la documentación correspondiente, una vez
que, sobrepasado el plazo concedido en la de 3 de mayo de
1995, la Confederación Hidrográfica consideraba
procedente caducar la autorización de vertido.
Todo ello evidencia que el Acuerdo de la Junta de
Vertidos se produce en un momento en el que no cabe afirmar,
con propiedad, que existiera una autorización sectorial
firme dictada por el órgano con competencias en materia
de aguas. Este -que, en aquel momento ignoraba incluso las
características significativas del efluente- no había
sino reconocido la transmisión de la titularidad
de una antigua depuradora, sin alterar los límites
del vertido autorizados para ésta, pero no se había
pronunciado de modo definitivo sobre el proyecto presentado
por «Sucoin» que, sobre alterar de modo destacado
la naturaleza de las actividades del Polígono, requería
determinadas modificaciones en la planta depuradora de las
que la Comisaría no tenía, por entonces, conocimiento.
DECIMOTERCERO.-Estas consideraciones ponen de relieve
que no procedía acceder a la autorización
solicitada en los términos en que lo hizo el acto
impugnado, cuya declaración de nulidad por parte
de la sentencia de instancia debe considerarse ajustada
a Derecho. Procede, en consecuencia, la desestimación
del recurso de apelación, sin que haya lugar a la
imposición de costas al no concurrir temeridad o
mala fe.
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RESOLUCIÓN
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso
de apelación núm. 6 de 1998, interpuesto por
la Generalidad de Cataluña y por Don Santiago G.
G. contra la Sentencia de la antigua Audiencia Territorial
de Barcelona de 3 de mayo de 1988, recaída en el
recurso contencioso-administrativo núm. 607/1986.
Sin costas.
