I.31. TRIBUNAL DE JUSTICIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Sentencia de 30 de mayo de 1991
(Asunto 361/88. Comisión de las Comunidades Europeas
contra República Federal de Alemania)
Materia: CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA. ANHÍDRIDO
SULFUROSO Y PARTÍ-
CULAS EN SUSPENSIÓN. FALTA DE ADAPTACIÓN
DEL DERECHO INTERNO.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
HECHOS
La Directiva 80/779/CEE del Consejo, de 15 de julio
de 1980, relativa a los valores límite y a los valores
guía de calidad atmosférica para el anhídrido
sulfuroso y las partículas en suspensión,
persigue la aproximación de las legislaciones de
los Estados miembros en lo relativo a la presencia de estos
elementos en el aire. A tal efecto, fija una serie de valores
límite que no deben ser superados en el conjunto
de los Estados miembros.
La Comisión acusa a la República Federal
de Alemania de no haber adoptado las medidas oportunas para
garantizar que los valores límite fijados en el anexo
I de la Directiva se observen efectivamente. La República
Federal de Alemania ni siquiera ha adoptado una norma imperativa,
provista de sanciones eficaces, que prohiba expresamente,
en todo el territorio nacional, la superación de
los valores límite fijados por la Directiva 80/779.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Mediante escrito presentado en la Secretaría
del Tribunal de Justicia el 13 de diciembre de 1988, la
Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un
recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado
CEE, con el fin de que se declare que la República
Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le
incumben en virtud del mismo Tratado al no haber adoptado
todas las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas
necesarias para garantizar la adaptación total de
su Derecho interno a la Directiva 80/779/CEE del Consejo,
de 15 de julio de 1980, relativa a los valores límite
y a los valores guía de calidad atmosférica
para el anhídrido sulfuroso y las partículas
en suspensión.
2. Esta Directiva se orienta, por una parte, a eliminar
o prevenir las circunstancias de competencia desiguales
que puedan derivar de la existencia de desigualdades entre
las diferentes legislaciones nacionales en lo que se refiere
a la presencia de anhídrido sulfuroso y de partículas
en suspensión que puede tolerarse en el aire y, por
otra parte, a proteger la salud del hombre y la calidad
del medio ambiente. A este objeto prescribe la aproximación
de las legislaciones nacionales.
3. El artículo 2 de esta Directiva dispone que los
valores límite, es decir, las concentraciones de
anhídrido sulfuroso y de partículas en suspensión
«que no deberán superarse en el conjunto del
territorio de los Estados miembros durante unos períodos
determinados y en las condiciones estipuladas en los artículos
siguientes, a fin de proteger en particular la salud del
hombre, son las fijadas en el Anexo I de la Directiva.
4. El apartado 1 del artículo 3 establece que, sin
perjuicio de determinadas excepciones que se detallan en
el apartado 2, los Estados miembros tomarán las medidas
adecuadas para que, a partir del 1 de abril de 1983, las
concentraciones de anhídrido sulfuroso y de partículas
en suspensión en la atmósfera no sean superiores
a los valores límite que figuran en el Anexo I.
5. El apartado 2 del artículo 10 autoriza de todas
formas a los Estados miembros, a título transitorio
y con tal que recurran a determinados métodos de
muestreo y análisis, a recurrir a valores límite
distintos de los del Anexo I, en concreto a los que define
el Anexo IV.
6. Con arreglo al apartado I del artículo 15, los
Estados miembros aplicarán las disposicioncs legislativas,
reglamentarias y administrativas necesarias para adaptar
su Derecho interno a la Directiva en un plazo de veinticuatro
meses a contar desde su notificación. Como la Directiva
fue notificada a la República Federal de Alemania
el 18 de julio de 1980, la adaptación hubo de tener
lugar a más tardar el 18 de julio de 1992.
7. La Comisión imputa a la República Federal
de Alemania no haber cumplido la obligación que le
impone el apartado 1 del artículo 2, de adoptar una
norma imperativa, provista de sanciones eficaces, que prohíba
expresamente, en todo el territorio nacional, la superación
de los valores límite fijados en el Anexo I de la
Directiva. Acusa también a la República Federal
de Alemania de no haber adoptado las medidas oportunas para
garantizar que dichos valores límite se observen
efectivamente, como exige el apartado 1 del artículo
3 de la Directiva.
8. La República Federal de Alemania responde que
la protección que persigue la Directiva coincide
con la derivada de la Bundesgesetz zum Schue vor schädlichen
Umwclteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche,
Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Ley
federal de protección contra los efectos nocivos
de la contaminación atmosférica, los ruidos,
las vibraciones y demás tipos de inmisiones sobre
el medio ambiente) de 15 de marzo de 1974 (en lo sucesivo,
«Ley relativa a la lucha contra la contaminación),
así como de sus medidas de aplicación. Añade
que los resultados concretos que ha obtenido en materia
de contaminación por el anhídrido sulfuroso
y las particulas en suspensión satisfacen ampliamente
las exigencias de la Directiva.
9. Para una más amplia exposición de los
hechos del litigio, del desarrollo del procedimiento y de
los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se
remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo
se hará referencia a estos elementos en la medida
exigida por el razonamiento del Tribunal.
En relación con la falta de una norma imperativa
general.
10. El artículo 3 de la Ley relativa a la lucha
contra la contaminación define los efectos nocivos
sobre el medio ambiente como «inmisiones que, debido
a su importancia o duración, pueden ocasionar peligros,
inconvenientes o daños considerables al medio ambiente
o a la población». No obstante, dicha Ley no
establece el limite a partir del cual dichas inmisiones
deben considerarse nocivas para el medio ambiente. Con arreglo
al artículo 48, corresponde al Gobierno federal adoptar
las «disposiciones administrativas generales necesarias
para la aplicación» de la Ley, previa consulta
a los sectores interesados y obtenida la aprobación
del Bundesrat.
11. Al amparo de este artículo 48, el Gobierno de
la República Federal de Alemania adoptó en
1974 la primera disposición administrativa general
de aplicación de la Ley relativa a la lucha contra
la contaminación (en lo sucesivo, «circular
técnica aire»). Esta disposición se
modificó en varias ocasiones, en particular el 27
de febrero de 1986. No se discute que el punto 2.5.1 de
dicha circular fija, para el anhídrido sulfuroso
y las particulas en suspensión, valores de inmisión
que corresponden a los que figuran en el Anexo IV de la
Directiva.
12. No obstante, la Comisión opina que esta circular
no tiene carácter obligatorio. Además, considera
que su ámbito de aplicación es más
limitado que el de la Directiva.
13. La Comisión estima que, en el ordenamiento jurídico
alemán, las circulares administrativas no se consideran,
en general, normas jurídicas. En efecto, la Ley Fundamental,
especialmente el apartado 1 del artículo 80, supedita
la adopción de reglamentos por la Administración
a una serie de requisitos, sobre todo de procedimiento,
que no se cumplen en el presente caso. Además, parece
que tanto la jurisprudencia como la doctrina reconocen que
las circulares administrativas no deben ser obligatoriamente
respetadas cuando se presenta una situación atípica,
es decir, una situación que el autor de las disposiciones
administrativas no podía o no quería resolver
dado que debía abordar el problema de forma general.
Por otra parte, las disposiciones de la circular no se aplican
a las fuentes de contaminación distintas de las instalaciones
industriales que en ella se contemplan.
14. La República Federal de Alemania alega que la
circular técnica «aire», no es una disposición
administrativa ordinaria. En primer lugar fue adoptada según
un procedimiento especial, que recurre a representantes
de la ciencia, de las personas afectadas, de los medios
económicos interesados, de los servicios de transporte
y de las autoridades administrativas superiores de los Länder.
Seguidamente, como tiene por objeto completar una norma
imperativa, reviste el carácter obligatorio que caracteriza
a ésta. No deja pues, a este respecto, ninguna facultad
discrecional a la Administración. La jurisprudencia
nacional confirma, al parecer, este punto de vista. Por
último, el concepto general de «efecto nocivo
sobre el medio ambiente» contenido en la Ley relativa
a la lucha contra la contaminación, se concreta mediante
los valores límite prescritos por la circular y dichos
valores límite se aplican, por consiguiente, a todos
los casos de presencia de anhídrido sulfuroso y de
partículas de suspensión en la atmósfera.
15. En este sentido, procede recordar que, según
la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (véase,
en particular, la sentencia de 28 de febrero de 1991, Comisión/Alemania,
C-131/88), la adaptación del Derecho interno a una
Directiva no exige necesariamente una reproducción
formal y textual de sus disposiciones en una disposición
legal expresa y específica y, en función de
su contenido, puede ser suficiente un contexto jurídico
general, siempre que este último garantice efectivamente
la plena aplicación de la Directiva de manera suficientemente
clara y precisa, para que, si la Directiva tiene como fin
crear derechos en favor de los particulares, los beneficiarios
estén en condiciones de conocer todos sus derechos
y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales
nacionales.
16. A este respecto, es necesario indicar que la obligación
impuesta a los Estados miembros de fijar valores límite
que no deben ser superados durante períodos y en
condiciones determinadas, prevista por el artículo
2 de la Directiva, se establece «con el fin de proteger
sobre todo la salud del hombre». Ello implica, por
consiguiente, que, en todos aquellos casos en los que la
superación de los valores límite puede poner
en peligro la salud de las personas, éstas tienen
la posibilidad de invocar normas imperativas para hacer
valer sus derechos. Por otra parte, el establecimiento de
valores límite en un texto legal cuyo carácter
obligatorio es indiscutible se impone también para
que todos aquellos que ejercen actividades que pueden producir
inmisiones conozcan exactamente las obligaciones a las que
están sometidos.
17. Ahora bien, procede señalar, en primer lugar,
que los valores límite prescritos por la Directiva
no se establecen más que en la circular técnica
«aire». y que esta última sólo
tiene un ámbito de aplicación limitado.
18. A diferencia de lo que afirma la República Federal
de Alemania, esta circular no se aplica a todas las instalaciones.
En efecto, el apartado 1 limita su ámbito de aplicación
a las instalaciones sometidas a autorización, especialmente
en el sentido del articulo 4 de la Ley relativa a la lucha
contra la contaminación, es decir, a aquellas instalaciones
que, debido a sus características propias o a su
explotación, pueden producir efectos particularmente
nocivos sobre el medio ambiente, poner en peligro, dañar
de forma considerable o molestar particularmente a la comunidad
o a la población. Este mismo apartado impone obligaciones
a las autoridades administrativas únicamente cuando
examinan, en particular, las solicitudes de autorización
para construir, explotar o modificar dichas instalaciones,
o cuando posteriormente imponen obligaciones en relación
con estas instalaciones o incluso cuando investigan la naturaleza
e importancia de las emisiones originadas por las mismas
o las inmisiones procedentes de la zona donde éstas
se explotan.
19. En consecuencia la circular tiene como ambito de aplicación
la población vecina a construcciones o equipamientos
muy concretos, mientras que la Directiva tiene un ámbito
de aplicación más amplio, que abarca la totalidad
del territorio de los Estados miembros. En efecto, como
señala acertadamente la Comisión, las inmisiones
producidas por el anhídrido sulfuroso y las partículas
en suspensión pueden tener su causa en algo distinto
a las instalaciones sujetas a autorización, por ejemplo
en una fuerte densidad de la circulación automóvil,
en la calefacción privada o en una contaminación
procedente de otro Estado. Dado el carácter general
de la Directiva, no puede ser suficiente una adaptación
del Derecho interno expresamente limitada a determinadas
fuentes de superación de los valores límite
que se establecen en la misma y a determinados actos que
deben adoptar las autoridades administrativas.
20. En segundo lugar, procede añadir que el objetivo
de posibilitar que los particulares ejerciten sus derechos
tampoco se cumple en el ámbito de aplicación
propio de la circular, a saber, las instalaciones sometidas
a autorización. En efecto, las opiniones de la República
Federal de Alemania y de la Comisión difieren respecto
a la determinación de la medida en que la doctrina
y la jurisprudencia alemanas han reconocido a las circulares
técnicas un carácter imperativo. La Comisión
mencionó una jurisprudencia que niega dicho carácter,
en particular en el ámbito fiscal; por su parte,
la República Federal de Alemania presentó
una jurisprudencia que lo reconoce en el ámbito nuclear.
Es necesario indicar que, en el caso concreto de la circular
técnica «aire», la República Federal
de Alemania no hizo mención de jurisprudencia nacional
alguna que reconozca expresamente a dicha circular un efecto
directo frente a terceros, aparte de su efecto obligatorio
para la Administración. Por lo tanto, no puede alegarse
que los particulares están en condiciones de conocer
con certeza el alcance de sus derechos, para ejercitarlos
en su caso ante los órganos jurisdiccionales nacionales,
ni que aquellos que ejercen actividades que pueden producir
inmisiones estén suficientemente informados del contenido
de sus obligaciones.
21. De las consideraciones precedentes se deduce que no
queda probado que el apartado 1 del artículo 2 de
la Directiva se haya ejecutado con indiscutible fuerza imperativa,
ni con la especificidad, precisión y claridad exigidas
por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, para
cumplir la exigencia de seguridad juridica.
En relación con la falta de medidas adecuadas para
garantizar el respeto de los valores límite.
22. La Comisión imputa a la Republica Federal de
Alemania no haber adoptado las medidas adecuadas para garantizar
el respeto efectivo de los valores límite establecidos
en la Directiva, tal como exige el artículo 3 de
la misma. Destaca, en primer lugar, que no hay ningún
Reglamento «anti-smog» en los Länder de
Bremen y de Schleswig-Holstein. Subraya, a continuación,
que los planes de protección de la atmósfera
que los Länder tienen que adoptar y ejecutar, con arreglo
a los artículos 44 a 47 de la Ley relativa a la lucha
contra la contaminación, cuando la contaminación
atmosférica puede producir efectos nocivos sobre
el medio ambiente, no garantizan el respeto efectivo de
los valores límite fijados en la Directiva. En primer
lugar, porque dichas medidas no valen para el conjunto de
las regiones, sino sólo para ciertas zonas determinadas
por los Reglamentos de los Länder. En segundo lugar,
porque las autoridades administrativas disponen de una facultad
discrecional respecto a la decisión de ejecutar dichos
planes de protección de la atmósfera. En tercer
lugar, porque no hay ninguna disposición según
la cual dichos planes tengan que hacer respetar los valores
límite de la Directiva.
23. La República Federal de Alemania alega que los
valores límite prescritos por la Directiva no se
han superado, de hecho, desde 1983. Precisa que los reglamentos
«anti-smog» están previstos únicamente
en zonas en que es posible que aparezca una contaminación
atmosférica. Añade que sería puro formalismo
imponer medidas de prevención en regiones en las
que no hay ningún riesgo de que se superen los valores
límite prescritos por la Directiva. Señala,
aún, que las autoridades administrativas no disponen
de margen discrecional alguno en relación con la
decisión de ejecutar planes de protección
de la atmósfera cuando se presentan amenazas concretas.
Por último, señala que, desde el 1 de septiembre
de 1990, dichos Planes deben respetar los valores límite
de la Directiva.
24. Procede, en primer lugar, recordar que la conformidad
de una práctica con los imperativos de protección
de una Directiva no puede constituir una razón para
no adaptar el Derecho interno a dicha Directiva mediante
disposiciones que puedan crear una situación suficientemente
precisa, clara y transparente para permitir que los particulares
conozcan sus derechos y obligaciones. Tal como declaró
este Tribunal de Justicia en la sentencia de 15 de marzo
de 1990, Comisión/Países Bajos, apartado 25,
para garantizar jurídicamente y no sólo de
hecho la aplicación completa de las Directivas, los
Estados miembros deben establecer un marco legal preciso
en el ámbito de que se trate.
25. De todo lo anterior se deduce que no puede aceptarse
la alegación de la República Federal de Alemania
según la cual la Directiva no se incumplió
en la práctica.
26. Por lo tanto procede analizar si las disposiciones
invocadas por la República Federal de Alemania garantizan
una aplicación correcta de la Directiva.
27. Según el artículo 44 de la Ley relativa
a la lucha contra la contaminación, las autoridades
competentes, conforme al Derecho aplicable en los Länder,
deben analizar de manera permanente la naturaleza e importancia
de ciertos tipos de contaminación atmosférica
que pueden producir efectos nocivos sobre el medio ambiente
en zonas particularmente expuestas. Con arreglo al artículo
47, en su redacción vigente en el momento en que
se interpuso el recurso, si estos análisis indican
que dichos tipos de contaminación producen efectos
nocivos sobre el medio ambiente o que es posible que tales
efectos se produzcan en la totalidad o en parte de la zona
expuesta, las propias autoridades competentes deben adoptar
un plan de protección de la atmósfera para
dicha zona.
28. Por su parte, el apartado 1 del artículo 3 de
la Directiva exige que los Estados miembros adopten las
medidas necesarias para garantizar que las concentraciones
de anhídrido sulfuroso y de partículas en
suspensión en la atmósfera no sean superiores
a los valores límnite.
29. A este respecto, procede señalar que las autoridades
competentes de los Länder deben ejecutar los planes
de protección de la atmósfera únicamente
cuando comprueben efectos nocivos sobre el medio ambiente.
No obstante, tal como se ha indicado anteriormente, La Ley
relativa a la lucha contra la contaminación no establece
el límite a partir del cual es posible comprobar
efectos nocivos sobre el medio ambiente. Por su parte, la
circular técnica «aire» impone obligaciones
a las autoridades administrativas sólo cuando realizan
actos muy concretos y respecto a instalaciones determinadas.
Por lo tanto, no existen normas generales e imperativas
en virtud de las cuales las autoridades administrativas
quedan obligadas a adoptar medidas en todos aquellos casos
en los que los valores límite de la Directiva corren
el riesgo de ser superados.
30. De ello se deduce que el ordenamiento jurídico
interno no ha sido adaptado al artículo 3 de la Directiva
de forma tal que se incluyan todos los casos que puedan
presentarse y que la normativa nacional no tiene el carácter
imperativo necesario para cumplir la exigencia de seguridad
juridica.
31. El hecho de que la legislación alemana haya
sido modificada una vez interpuesto el recurso no puede
alterar esta afirmación. En efecto, es jurisprudencia
reiterada que el objeto de un recurso interpuesto con arreglo
al artículo 169 del Tratado se determina mediante
el dictamen motivado de la Comisión y que, aun en
el caso de que el incumplimiento se subsane una vez transcurrido
el plazo señalado conforme al párrafo segundo
de dicho artículo, la continuación del procedimiento
sigue teniendo interés para determinar la base de
la responsabilidad en que puede incurrir un Estado miembro,
como consecuencia de su incumplimiento, frente a otros Estados
miembros, la Comunidad o los particulares.
32. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede
declarar que la República Federal de Alemania ha
incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del
Tratado CEE, al no adoptar en el plazo prescrito todas las
medidas necesarias para adaptar su Derecho interno a las
disposiciones de la citada Directiva 80/779, relativa a
los valores límite y a los valores guía de
calidad atmosférica para el anhídrido sulfuroso
y las partículas en suspensión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que la República Federal de Alemania
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud
del Tratado CEE, al no adoptar en el plazo prescrito todas
las medidas necesarias para adaptar su Derecho interno a
las disposiciones de la Directiva 80/779/CEE del Consejo,
de 15 de julio de 1980, relativa a los valores límites
y a los valores guía de calidad atmosférica
para el anhídrido sulfuroso y las partículas
en suspensión.
2) Condenar en costas a la República Federal de
Alemania.
