II.1. TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS
HUMANOS
Sentencia de 9 de diciembre de 1994
(Asunto López Ostra contra España)
Materia: CORPORACIONES LOCALES. COMPETENCIAS. DERECHOS
Y LIBERTADES. RESIDUOS. DEPURACIÓN.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURIDÍCOS
RESOLUCIÓN
HECHOS
Gregoria López Ostra vive en Lorca, Murcia, cerca
del centro de la ciudad. En julio de 1988 comienza a funcionar,
sin licencia, una planta de tratamiento de residuos sólidos
y líquidos, construida con una subvención
pública. Debido a un defectuoso funcionamiento, empezó
a despedir gases, humos y malos olores, ocasionando problemas
de salud a muchas personas. El 8 de septiembre de 1988 el
Ayuntamiento ordena el cese de una de las actividades de
la planta, pero permite que continúe con otra: el
tratamiento de aguas residuales. A pesar de ello continuaron
los problemas de salud de la familia de la recurrente. Los
gases y malos olores además de hacen imposible tener
una convivencia familiar normal.
Gregoria acude al proceso de protección de derechos
fundamentales, el cual resulta contrario a sus pretensiones
en virtud de la sentencia de la Audiencia Territorial de
Murcia de 31 de enero de 1989. El Tribunal Supremo asimismo
desestima el recurso de apelación por sentencia de
27 de julio de 1989. En ambas instancias el Ministerio Fiscal
informó favorablemente a las pretensiones de Gregoria.
El Tribunal Constitucional declara inadmisible el recurso
de amparo que interpone, por ser, a su juicio, manifiestamente
infundado.
Desde octubre de 1992 a febrero de 1993 la recurrente
y su familia son realojados en el centro de Lorca, haciéndose
cargo el Ayuntamiento del pago del alquiler del piso. Ante
la incertidumbre del futuro, en la fecha últimamente
indicada, la recurrente y su familia se mudan a una vivienda
que al efecto adquieren.
Las cuñadas de la recurrente entablan procesos
administrativos ordinarios y penales. En virtud de la instrucción
de una denuncia por delito ecológico, el 27 de octubre
de 1993 la planta es clausurada por la Audiencia.
La Comisión se pronuncia unánimemente
a favor de la existencia de una violación del artículo
8 del Convenio, pero no del artículo 3.
FUNDAMENTOS JURIDÍCOS
La recurrente alegó que se produjo una violación
de los artículos 8 y 3 del Convenio en relación
a los olores, ruido y humos contaminantes causados por una
planta de tratamiento de residuos sólidos y líquidos
situada a unos pocos metros de su domicilio. Sostuvo que
las autoridades españolas son responsables, alegando
que han adoptado una actitud pasiva.
El Gobierno afirma, como hizo anteriormente ante la Comisión,
que la Sra. López Ostra no agotó los recursos
internos. El proceso especial para la protección
de los derechos fundamentales que ella escogió no
era el el medio adecuado para plantear cuestiones de legalidad
ordinaria o controversias de naturaleza científica
sobre los efectos de una planta de tratamiento de residuos.
Este proceso es abreviado, rápido, concebido para
dar respuesta a violaciones de derechos fundamentales, y
se limita la práctica de pruebas en el mismo.
La recurrente debió, por otra parte, haber iniciado
procesos ordinarios y penales, que han probado ser efectivos
en circunstancias similares. Con respecto a los mismos HECHOS,
por ejemplo, sus cuñadas han suscitado procesos administrativos
ordinarios en abril de 1990 y luego han interpuesto una
denuncia penal el 13 de noviembre de 1991. Las autoridades
judiciales ordenaron el cierre de la planta el 18 de septiembre
y el 15 de noviembre de 1991 respectivamente, pero la ejecución
de dichas órdenes ha sido suspendida a resultas de
las apelaciones interpuestas por el Ayuntamiento y el Ministerio
Fiscal. El 27 de octubre de 1993 la planta fue cerrada por
orden del juez como consecuencia de la instrucción
penal pero ambos procesos todavía estaban pendientes
en los tribunales españoles. Si el Tribunal resuelve
el presente caso basándose en los documentos presentados
por las partes referidos a esos procesos, como hizo la Comisión
en su informe, su decisión podría prejuzgar
sus fallos.
El Tribunal considera por el contrario, junto a la Comisión
y la recurrente, que el recurso interpuesto solicitando
la protección de los derechos fundamentales ante
la Audiencia Territorial de Murcia, era un medio efectivo
y rápido de obtener amparo en el caso de sus denuncias
relativas a su derecho al respeto a su domicilio y a su
integridad psíquica, especialmente desde que la demanda
no tuvo el éxito que ella esperaba, especialmente
el cierre de la planta de tratamiento de residuos. Además,
ante los dos Tribunales que intervinieron en el caso (Audiencia
Territorial de Murcia y Tribunal Supremo), el Ministerio
Fiscal se pronunció por la estimación de la
demanda.
En relación a la necesidad de esperar a la conclusión
de estos dos grupos de procesos suscitados por las cuñadas
de la Sra. López Ostra ante los Tribunales ordinarios
(administrativo y penal), la Corte constata, al igual que
la Comisión, que la recurrente no es parte de dichos
procesos. Sus sujetos y objetos no son, además, exactamente
los mismos que los del proceso de protección de derechos
fundamentales, ni de los del proceso de Estrasburgo, incluso
si pudieran tener el resultado deseado. Los procesos administrativos
ordinarios se refieren en particular a otro asunto, la carencia
de licencia municipal para construir la planta y ponerla
en funcionamiento. La cuestión de si SACURSA es penalmente
responsable por un delito ecológico es asimismo diferente
de la pasividad del Ayuntamiento u otras autoridades nacionales
competentes en relación a las molestias causadas
por la planta.
Finalmente, continúa siendo determinante si, en
relación al agotamiento de los recursos internos,
era necesario que la recurrente suscitara alguno de los
dos procesos en cuestión. También aquí
el Tribunal concuerda con la Comisión. Habiéndose
tramitado un recurso que era efectivo y apropiado en relación
a la infracción denunciada, la recurrente no tenía
obligación de plantear otros procesos más
lentos.
Así pues, la recurrente dio a los Tribunales nacionales
la oportunidad que debe ser dada a los Estados partes del
Convenio en virtud del artículo 26 del Convenio,
especialmente la oportunidad de resolver las violaciones
invocadas contra ellos (véase, inter alia, el caso
De Wilde, Ooms y Versyp v. Bélgica de 18 de junio
de 1971, y el caso Guzzardi v. Italia de 6 de noviembre
de 1980.
Por ello la objeción debe ser desestimada.
El Gobierno interpuso una segunda excepción ya adelantada
ante la Comisión. Afirma que la Sra. López
Ostra como, a estos efecto, los demás residentes
de Lorca, habían recibido graves molestias de la
planta hasta el 9 de septiembre de 1988, cuando cesaron
parte de sus actividades. Sin embargo, aún suponiendo
que los olores o el ruido -que no habían sido excesivos-
continuaran después de esa fecha, la recurrente dejó
entonces de ser víctima. Desde febrero de 1992 la
familia López Ostra fue realojada en un piso en el
centro de la ciudad y a costa del Ayuntamiento, y en febrero
de 1993 se mudaron a una casa que compraron. En cualquier
caso, la clausura de la planta en octubre de 1993 puso fin
a todas las molestias, con el resultado de que ahora ni
la recurrente ni su familia sufren los supuestos efectos
indeseables de su funcionamiento.
El delegado de la Comisión señaló
en la audiencia que la resolución del Juez de instrucción
de 27 de octubre de 1993 no implica que alguien que haya
sido obligado a abandonar su hogar por razones medio ambientales
y posteriormente a comprar otra casa, deje de ser una víctima.
El Tribunal comparte esta opinión. Ni la mudanza
de la Sra. López Ostra, ni la clausura de la planta
de tratamiento de residuos, que era mayormente temporal,
altera el hecho de que la recurrente y su familia vivieron
durante años a sólo doce metros de la fuente
de olores, ruido y humos.
En todo caso, si la recurrente puede volver ahora a su
domicilio anterior en virtud de la orden de clausura de
la planta, eso sería un factor a tener en cuenta
al determinar la indemnización, pero no significaría
que deja de ser una víctima. (véase, entre
otros muchos, el caso Marckx v. Bélgica de 13 de
junio de 1979, y el caso Inze v. Austria de 28 de octubre
de 1987).
La excepción es, pues, infundada.
La Sra. López Ostra alegó primeramente que
se había producido una violación del artículo
8 del Convenio, que establece:
1. «Todos tienen el derecho al respeto a su vida
privada y familiar, su domicilio y su correspondencia.
2. Ningún poder público puede interferir
en el ejercicio de este derecho excepto cuando se ajuste
a la ley y sea necesario en una sociedad democrática
en interés de la seguridad nacional, seguridad pública
o bienestar económico del país, para prevenir
el desorden o el crimen, para la protección de la
salud o la moral, o para la protección de los derechos
y libertades de otros».
La Comisión suscribe esta tesis, mientras que el
Gobierno se opone a la misma.
El Gobierno dijo que la denuncia interpuesta ante la Comisión
y declarada admisible por la misma, no era la misma que
la sometida a los Tribunales españoles en el proceso
de protección de los derechos fundamentales, pues
se basa en afirmaciones, informes médicos y peritajes
de fecha posterior a la denuncia y completamente ajenos
a la misma.
Este argumento no convence al Tribunal. La recurrente ha
denunciado una situación que se había prolongado
por la pasividad de los entes locales y de otras autoridades
relevantes. Esta inactividad fue una de las cuestiones fundamentales
tanto de las alegaciones efectuadas ante la Comisión
como en la demanda interpuesta ante la Audiencia Territorial
de Murcia. El hecho es que continuó después
de la denuncia ante la Comisión y la resolución de admisibilidad no puede alegarse en contra de la recurrente.
Cuando la situación contemplada es persistente en
el tiempo, el Tribunal puede tener en cuenta hechos acaecidos
después de que se haya interpuesto la demanda e incluso
después de haberse tomado la resolución de
admisibilidad (véase, como primera autoridad, el
caso Neumeister v. Austria de 27 de junio de 1968).
La señora López Ostra sostuvo que, a pesar
del cierre parcial de 9 de septiembre de 1988, la planta
continuó despidiendo humos, ruido persistente y fuertes
olores, que hizo insufribles las condiciones de vida de
su familia y causó serios problemas de salud tanto
a ella como a su familia. En relación a esto alegó
que su derecho al respeto a su domicilio había sido
conculcado.
El Gobierno reconoció que la situación era
tan real y seria como la descrita.
Sobre la base de los informes médicos y peritajes
presentados por el Gobierno o por la recurrente, la Comisión
constató, inter allia, que las emisiones de sulfato
de hidrógeno de la planta excedían del límite
permitido y podrían poner en peligro la salud de
los que vivían cerca y que podía haber un
vínculo causal entre esas emisiones y los padecimientos
de la hija de la recurrente.
En opinión del Tribunal, estas averiguaciones confirman
el primer informe pericial presentado ante la Audiencia
Territorial el 19 de enero de 1989 por la Agencia para el
Medio Ambiente y la Naturaleza en relación con la
demanda de la Sra. López Ostra de protección
de sus derechos fundamentales. El Ministerio Fiscal apoyó
esta demanda tanto en primera instancia como en apelación.
La Audiencia Territorial reconoció que, aún
no constituyendo un grave riesgo para la salud, las molestias
en cuestión disminuían la calidad de vida
de aquellos que vivían en los aledaños de
la planta, pero sostuvo que esta disminución no era
lo suficientemente grave como para conculcar los derechos
fundamentales reconocidos en la Constitución.
Naturalmente, una grave contaminación del ambiente
puede afectar el bienestar del individuo e impedirle disfrutar
de su hogar de tal modo que se ataca su vida privada y familiar
sin poner, sin embargo, su salud en peligro.
Si se analiza la cuestión en términos de
obligaciones positivas del Estado -tomar medidas razonables
y apropiadas para garantizar los derechos de la recurrente
del apartado primero del artículo 8-, como la recurrente
desea en este caso, o en términos de una «interferencia
del poder público» para justificarlo de acuerdo
al apartado 2, los principios aplicables son muy semejantes.
En ambos contextos debe tenerse ciudado de logar un equilibrio
justo entre los intereses del individuo y de la comunidad,
gozando en todo caso el Estado de un cierto margen de apreciación.
Más aún, incluso en relación a las
obligaciones positivas dimanantes del apartado primero del
artículo 8, al buscar el equilibrio adecuado puede
tener una cierta relevancia el segundo apartado (véase,
en especial, el caso Rees v. Reino Unido de 17 de octubre
de 1986, y el caso Powell y Rayner v. el Reino Unido de
21 de febrero de 1990).
Es evidente que la planta de tratamiento en cuestión
fue construida por SACURSA en julio de 1988 para resolver
un grave problema de contaminación de Lorca debido
a la concentración de tenerías. Tan pronto
como comenzó a funcionar, la planta causó
molestias y problemas de salud a muchas personas de la localidad.
Las autoridades españolas, y en particular el Ayuntamiento
de Lorca, no eran teóricamente responsables de forma
directa de las emisiones en cuestión. Sin embargo,
como señaló la Comisión, el Ayuntamiento
permitió que se construyera la planta en su suelo
y el Estado subvencionó la construcción de
la planta.
El Ayuntamiento reaccionó al reubicar a los afectados,
sin costo alguno, en el centro de la ciudad en los meses
de julio, agosto y septiembre de 1988 y clausurando una
de las actividades de la planta desde el 9 de septiembre.
Sin embargo, los miembros del Ayuntamiento no se percataron
de que los problemas ambientales continuaban después
de este cierre parcial. Esto se confirmó tan pronto
como el 19 de enero de 1989, por el informe de la Agencia
para el Medio Ambiente y la Naturaleza y luego por peritajes
de 1991, 1992 y 1993.
La Sra. López Ostra aduce que, en virtud de los
poderes de control otorgados al Ayuntamiento por la legislación
de 1961, éste tenía el deber de actuar. Además,
la planta no reunía los requisitos legales, especialmente
los concernientes a su ubicación y necesidad de obtención
de licencia municipal.
En este tema aduce la Comisión que la cuestión
de la licitud de la construcción y funcionamiento
de la planta está pendiente en el Tribunal Supremo
desde 1991. El Tribunal ha sostenido constantemente que
es cuestión de las autoridades nacionales, especialmente
de los Tribunales, interpretar y aplicar el Derecho interno
(véase inter allia, el caso Casado Coca v. España
de 24 de febrero de 1994).
En todo caso, el Tribunal considera que en este caso, incluso
suponiendo que el Ayuntamiento cumplió con los deberes
que le impone su Derecho interno, necesita dilucidar sólo
si las autoridades nacionales tomaron las medidas necesarias
para proteger el derecho de la recurrente al respeto a su
domicilio y a su vida privada y familiar del artículo
8 (véase, entre otros precedentes y mutatis mutandis,
el caso X. e Y v. Países Bajos de 26 de marzo de
1985.
Hay que señalar asimismo que el Ayuntamiento no
sólo no tomó medidas con ese fin después
de 9 de septiembre de 1988, sino que también se opuso
a las resoluciones judiciales que tenían ese fin.
En los procesos administrativos ordinarios suscitados por
las cuñadas de la Sra. López Ostra, apeló
la sentencia de la Audiencia Territorial de Murcia de 18
de septiembre de 1991 que ordenaba el cierre temporal de
la planta, y por tanto se suspendió la ejecución
de dicha orden.
Otras autoridades del Estado contribuyeron asimismo a prolongar
esta situación. El 19 de noviembre de 1991 el Ministerio
Fiscal apeló la resolución del Juzgado de
instrucción de Murcia de 15 de noviembre, que clausuraba
la planta temporalmente durante la instrucción de
la causa penal, con el resultado de que esta orden no se
ejecutó hasta el 27 de octubre de 1993.
El Gobierno llamó la atención sobre el hecho
de que el Ayuntamiento alquiló a su costa un piso
en el centro de Lorca, en el cual vivieron la recurrente
y su familia desde el 1 de febrero de 1992 a febrero de
1993.
El Tribunal considera, sin embargo, que la familia tuvo
que afrontar las molestias ocasionadas por la planta durante
tres años antes de cambiar de domicilio, con todos
los correspondiente inconvenientes. Sólo se mudaron
cuando se hizo evidente que la situación se podría
prolongar indefinidamente y cuando el pediatra de la hija
de la Sra. López Ostra recomendó que lo hicieran.
Bajo estas circunstancias, el ofrecimiento del Ayuntamiento
no era suficiente para paliar las molestias e inconvenientes
a los que se les sometió.
Teniendo en cuenta lo anteior, y a pesar del margen de
apreciación del Estado correspondiente, el Tribunal
considera que el Estado no tuvo éxito en conseguir
un equilibrio adecuado entre el interés del bienestar
económico de la ciudad -el de tener una planta de
tratamiento de residuos- y el disfrute efectivo de la recurrente
de su derecho al respeto a su domicilio y a su vida privada
y familiar.
En consecuencia, ha habido una violación del artículo
8.
La Sra. López Ostra afirmó que los HECHOS
reprochados al Estado demandado son de tal seriedad y le
han causado tales perjuicios que pueden ser razonablemente
considerados como constituyentes de un tratamiento degradante
prohibido por el artículo 3 del Convenio, que establece:
«Nadie puede ser sometido a tortura ni a ningún
tratamiento o castigo inhumano o degradante».
El Gobierno y la Comisión consideran que este artículo
no ha sido incumplido.
El Tribunal es del mismo parecer. Las condiciones en las
que la recurrente y su familia vivieron durante un número
de años fueron ciertamente muy difíciles,
pero no constituyen un tratamiento degradante en el sentido
del artículo 3.
RESOLUCIÓN
En virtud de lo expuesto, EL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS
HUMANOS decide:
1. Desestimar las excepciones preliminares del Gobierno;
2. Declarar que ha habido una violación del artículo
8 del Convenio.
3. Declarar que no ha habido violación del artículo
3 del Convenio.
4. Declarar que el Estado demandado debe pagar a la recurrente
en el plazo de tres meses 4.000.000 (cuatro millones) pesetas
por daños y 1.500.000 (un millón quinentas
mil) pesetas, menos 9.700 (nueve mil setecientos) francos
franceses a convertir a pesetas al tipo de cambio aplicable
en la fecha de pronunciamiento de esta sentencia, por costas
y gastos.
5. Desestimar las demás peticiones de indemnización.
