III.41.-
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 289/2000
Sentencia de 30 de noviembre de 2000. (Recurso de inconstitucionalidad
838/1992).
Ponente: Carles Viver Pi-Sunyer
Materia: DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
competencial.
B.O.E.: 04.01.2001, nº 4 (suplemento).
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
VOTO PARTICULAR
CONTENIDO
Recurso de inconstitucionalidad núm. 838/1992, interpuesto
por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado
del Estado, contra la Ley del Parlamento de las Islas Baleares
12/1991, de 20 de diciembre, reguladora del Impuesto sobre
instalaciones que incidan en el medio ambiente. Han comparecido
el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, representado
por su Letrado don Pedro A. A. M. y el Parlamento de las
Islas Baleares, representado por su Vicepresidenta Primera
doña María Luisa C. Ll. i C.
FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
1. La Ley del Parlamento de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares 12/1991, de 20 de diciembre, reguladora
del Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio
ambiente, objeto en su totalidad del presente proceso constitucional,
crea un impuesto que grava las instalaciones y estructuras
destinadas a las actividades de producción, almacenaje,
transformación y transporte de energía eléctrica,
de carburantes, de combustibles sólidos, líquidos
y gaseosos, así como las de comunicaciones telefónicas
y telemáticas. Según declara en la Exposición
de Motivos su finalidad es la de «compensar, mediante
la internalización de los costes derivados de determinadas
actuaciones contaminantes o distorsionadoras del medio ambiente
en el territorio de la Comunidad Autónoma de las
Islas Baleares, haciendo recaer el peso del gravamen sobre
aquellos agentes económicos que, a través
de instalaciones y actuaciones determinadas, alteran el
equilibrio natural, en tanto que dichas actuaciones sólo
a ellos benefician y, en cambio, repercuten en el grupo
social que se ve en la obligación de soportar sus
efectos externos».
Se trata de un tributo propio de la Comunidad Autónoma,
creado en virtud de lo establecido en el art. 57.3 del Estatuto
de Autonomía de las Islas Baleares (en adelante EAIB)
al amparo de los arts. 133.2 y 157.1 b) CE. En efecto, estos
dos últimos preceptos prevén la posibilidad
de que las Comunidades Autónomas establezcan y exijan
tributos propios, dentro de los límites contenidos
en la Constitución y en las leyes, y, muy especialmente,
en la ley orgánica a la que explícitamente
se remite el art. 157.3 CE para regular el ejercicio de
las competencias financieras enumeradas en su apartado 1
y que en consecuencia forma parte del bloque de la constitucionalidad
y, en esa condición, debe utilizarse como canon de
nuestro enjuiciamiento.
Entre los límites establecidos por la referida Ley
Orgánica –en la actualidad, la Ley Orgánica
8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las
Comunidades Autónomas (LOFCA)– figuran las previsiones
contenidas en el apartado 2 de su art. 6, conforme al cual
los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas
no podrán recaer sobre «hechos imponibles gravados
por el Estado», y en el apartado 3 de este mismo precepto,
directamente implicado en el presente proceso, que precisa
que las Comunidades Autónomas sólo podrán
establecer y gestionar tributos propios «sobre materias
que la legislación de régimen local reserve
a las Corporaciones Locales» en los supuestos en los
que dicha legislación lo prevea y en los términos
que la misma contemple, debiendo establecerse en todo caso
las medidas de compensación o coordinación
adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que
los ingresos de las mismas no se vean mermados ni reducidos
tampoco en sus posibilidades de crecimiento futuro.
Estos últimos límites y condiciones de ejercicio
de la facultad de establecer tributos propios se hallan
contenidos, en términos prácticamente idénticos,
en el ya mencionado art. 57.3 EAIB que previene que «la
Comunidad Autónoma podrá establecer y gestionar
tributos sobre materias que la legislación de régimen
local reserve a las Corporaciones Locales, en los supuestos
en que dicha legislación lo prevea y en los términos
que la misma contemple. En todo caso, deberán establecerse
las medidas de compensación o coordinación
adecuadas a favor de aquellas Corporaciones, de modo que
los ingresos de tales Corporaciones Locales no se vean mermados
ni reducidos tampoco en sus posibilidades de crecimiento
futuro».
2. Pues bien, como queda expuesto con detalle en los antecedentes,
en este recurso de inconstitucionalidad el Abogado del Estado
no cuestiona la potestad de la Comunidad Autónoma
para establecer un tributo propio en materia de medio ambiente.
Lo que denuncia es, únicamente, que el Impuesto autonómico
recurrido (en adelante IBIAMA) somete a tributación,
sin habilitación legal previa y sin medidas de compensación
o coordinación, la misma materia imponible que resulta
gravada por el Impuesto municipal sobre Bienes Inmuebles
(en adelante IBI). Por ello, alega, la Ley en su totalidad
vulnera el mandato contenido en el art. 6.3 LOFCA y, en
consecuencia, infringe los arts. 133.2 y 157.3 CE, así
como el art. 57.3 EAIB.
El Abogado del Estado, partiendo de la distinción
sentada en el fundamento jurídico 14 de la STC 37/1987,
de 26 de marzo, entre los conceptos de «hecho imponible»,
al que se refiere el apartado 2 del art. 6 LOFCA, y de «materia
imponible», al que, a su juicio, alude el apartado
3 de este mismo precepto, sostiene que este segundo, a diferencia
del primero que «es un concepto estrictamente jurídico
que la Ley fija en cada caso para configurar un tributo»,
hace referencia a «toda fuente de riqueza, renta o
cualquier otro elemento de la actividad económica
que el legislador decida someter a imposición»,
de modo que, cuando pretenda establecerse un tributo autonómico
propio que «en todo o en parte» grave «elementos
de riqueza (patrimoniales o de actividad)» que se
encuentren gravados por un impuesto local, aunque no exista
identidad entre los hechos imponibles de ambos tributos,
el establecimiento del tributo autonómico requerirá
la habilitación legal y las medidas de compensación
o coordinación a las que se refiere el art. 6.3 LOFCA.
Y esto es para el Abogado del Estado lo que cabalmente sucede
entre el Impuesto sobre instalaciones que incidan en el
medio ambiente y el Impuesto sobre Bienes Inmuebles creado
por la Ley 39/1988, de Haciendas Locales, de 28 de diciembre,
ya que ambos gravan el mismo elemento material de riqueza,
a saber: la propiedad de los bienes inmuebles de naturaleza
rústica y urbana sitos en los respectivos términos
municipales, produciéndose así la doble imposición
y el peligro de minoración de ingresos de las Corporaciones
Locales, que la «teleología» del referido
precepto pretende evitar. El art. 6.3 LOFCA, basado en el
concepto de «materia imponible», tendría
un contenido «más riguroso y estricto»,
que el art. 6.2 basado en el concepto de «hecho imponible».
El representante procesal del Consejo de Gobierno de la
CAIB acepta, incluso explícitamente, las premisas
de las que parte el Abogado del Estado acerca del diverso
contenido de los conceptos de «hecho imponible»
y «materia imponible» a los que se referirían,
respectivamente, los apartados 2 y 3 del art. 6 LOFCA; sin
embargo, matiza el alcance dado por el Abogado del Estado
al concepto de materia imponible y, sobre todo, discrepa
en cuanto a su aplicación al caso controvertido.
Concretamente, considera que para que resulte aplicable
el art. 6.3 LOFCA debe existir una identidad sustancial
entre la materia imponible de los tributos local y autonómico
y que, por el contrario, no cabe negar la posibilidad de
que un tributo propio de una Comunidad Autónoma pueda
incidir indirectamente en elementos materiales gravados
por un impuesto local sin que ello requiera la habilitación
legal a la que se refiere el mentado precepto. Alega que
en el presente caso no existe una identidad sustancial entre
la materia objeto del tributo autonómico y la del
tributo local por cuanto el Impuesto sobre Bienes Inmuebles
grava los bienes inmuebles rústicos y urbanos y lo
hace sobre su valor –en cuanto manifestación de capacidad
económica–, es decir, sobre una manifestación
de riqueza distinta de la que se grava mediante la implantación
del tributo autonómico, que incide sobre las instalaciones
que afectan al medio ambiente, y donde el objeto o materia
imponible del impuesto se configura de forma compleja por
integración necesaria de una serie de factores: en
primer lugar elementos patrimoniales como edificios, suelo
rústico y urbano y otras realidades contempladas
en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y, en segundo lugar,
convirtiendo ese elemento patrimonial en materia imponible
del tributo autonómico y dando especificidad a su
ámbito objetivo, la afectación de esos elementos
patrimoniales a una de las actividades que se designan como
atentatorias del medio ambiente. No nos encontramos, pues,
sigue diciendo, ante un supuesto de doble imposición
material, sino ante un bien que está sujeto a imposición
por dos tributos diferentes, ya que no cabe excluir la posibilidad
de que un mismo elemento material gravado por un tributo
local también lo sea por otro autonómico –sin
necesidad de la habilitación legal prevista en el
art. 6.3 LOFCA–.
Concluye afirmando que, en el estadio actual de desarrollo
del Estado autonómico, en el que se propugna una
mayor corresponsabilización fiscal de las Comunidades
Autónomas, carece de sentido una lectura restrictiva
de la LOFCA, porque de admitirse los postulados del Abogado
del Estado se contribuiría a reducir la potestad
tributaria autonómica a ámbitos claramente
marginales que propiciarían únicamente una
tributación de escaso contenido.
Por su parte, la representación del Parlamento de
la CAIB alega que los límites constitucionales que
condicionan el ejercicio de la competencia de la CAIB para
establecer tributos propios no pueden ser interpretados
de tal manera que resulte inviable el ejercicio de la potestad
tributaria de la Comunidad Autónoma, dejándola
vacía de contenido (conforme a la doctrina sentada
en la STC 150/1990, de 4 de octubre). A su juicio, si según
la doctrina del Tribunal Constitucional autonomía
significa la capacidad de cada nacionalidad o región
para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias
competencias (STC 37/1987, de 26 de marzo), difícilmente
podrá ejercerse esta competencia si no existe un
principio de capacidad económica y de autonomía
financiera que permita a las Comunidades Autónomas
ser autosuficientes, tanto más cuando es difícil
encontrar un supuesto que de una forma u otra no esté
ya gravado por un impuesto o tributo de naturaleza estatal
o local.
Hecha la anterior precisión y ya analizando el Impuesto
impugnado, entiende dicha representación procesal
que en el presente caso no se produce la doble imposición
denunciada ya que «el impuesto sobre bienes inmuebles
grava el bien en sí, mientras que el impuesto sobre
instalaciones que incidan en el medio ambiente grava la
titularidad del bien como elemento afecto a la realización
de actividades que son las gravadas por el objeto del tributo».
Tampoco existe, a su juicio, coincidencia en la figura del
sujeto pasivo ni en la base imponible, lo que impide apreciar
la invocada infracción del art. 6.3 LOFCA, ya que,
aunque a su entender el alcance de los «hechos imponibles»
no coincide con el de las «materias imponibles»,
el citado precepto no prohíbe que diversos tributos
recaigan sobre una misma materia o fuente de riqueza, ya
que ello supondría negar a las Comunidades Autónomas
toda capacidad para establecer tributos.
De lo dicho se desprende una primera conclusión importante
en cuanto a la determinación del objeto del presente
proceso constitucional: el canon de constitucionalidad aplicable
al enjuiciamiento de la Ley impugnada vendrá exclusivamente
determinado por el apartado 3 del art. 6 LOFCA, por lo que
es preciso descartar cualquier pronunciamiento por nuestra
parte en relación con el apartado 2 del art. 6 LOFCA,
ya que todas las tachas de inconstitucionalidad que se vierten
en el presente recurso se contraen exclusivamente a aquel
apartado o, lo que es lo mismo, al solapamiento entre la
materia imponible del tributo autonómico cuestionado
y el tributo local citado, único tema controvertido
y, por tanto, único objeto del litigo.
3. El enjuiciamiento que se nos demanda debe comenzar destacando
que, en efecto, como advierten los representantes procesales
de la CAIB, cuando la Constitución reconoce a las
Comunidades Autónomas en sus arts. 137 y 156 autonomía
para la gestión de sus respectivos intereses, se
está refiriendo tanto a la autonomía «política»
como a la «financiera». No en vano, como hemos
reiterado en múltiples ocasiones, la autonomía
política, entendida como «la capacidad para
elaborar sus propias políticas públicas en
las materias de su competencia» (STC 13/1992, de 6
de febrero, F. 7), tiene una vertiente económica
importantísima ya que, aun cuando tenga un carácter
instrumental [STC 4/1981, de 2 de febrero, F. 1 b)], la
amplitud de los medios económicos determina en gran
medida la posibilidad real de alcanzar los fines políticos
(STC 135/1992, de 5 de octubre, F. 8).
En este sentido, la autonomía financiera, como instrumento
indispensable para la consecución de la autonomía
política, implica tanto la capacidad de las Comunidades
Autónomas para establecer y exigir sus propios tributos
como su aptitud para acceder a un sistema adecuado –en términos
de suficiencia– de ingresos, de acuerdo con los arts. 133.2
y 157.1 CE. La autonomía financiera de los entes
territoriales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia
financiera, por cuanto exige la plena disposición
de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos
indebidos y en toda su extensión, las funciones que
legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar
y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente
reconocida en los arts. 137 y 156 CE (SSTC 179/1985, de
19 de diciembre, F. 3; 63/1996, de 21 de mayo, F. 11; 201/1988,
de 27 de octubre, F. 4; 96/1990, de 24 de mayo, F. 7 y 14;
13/1992, de 6 de febrero, F. 6; 132/1992, de 28 de septiembre,
F. 8; 237/1992, de 15 de diciembre, F. 6; 331/1993, de 12
de noviembre, F. 2 y 3; 68/1996, de 18 de abril, F. 10;
171/1996, de 30 de octubre, F. 5; 166/1988, de 26 de septiembre,
F. 10; 233/1999, de 16 de diciembre, F. 22, y 104/2000,
de 13 de abril, F. 4).
Es cierto que la autonomía financiera ha venido configurándose
desde sus orígenes más por relación
a la vertiente del gasto, que con relación al ingreso
–como capacidad para articular un sistema suficiente de
ingresos– (SSTC 13/1992, de 6 de febrero, F. 7, y 104/2000,
de 13 de abril, F. 4); por ello, es evidente que el sistema
de financiación de las Comunidades Autónomas
se ha venido articulando desde la óptica de unas
Haciendas territoriales de transferencia en las que el grueso
de sus ingresos procedían del Presupuesto estatal,
a través del porcentaje de participación en
los ingresos del Estado (SSTC 13/1992, de 6 de febrero,
F. 7, y 68/1996, de 18 de abril, F. 10). No obstante, no
cabe duda alguna de que en los últimos años
se ha pasado de una concepción del sistema de financiación
autonómica como algo pendiente o subordinado a los
Presupuestos Generales del Estado, a una concepción
del sistema presidida por el principio de «corresponsabilidad
fiscal» y conectada, no sólo con la participación
en los ingresos del Estado, sino también y de forma
fundamental, de la capacidad del sistema tributario para
generar un sistema propio de recursos como fuente principal
de los ingresos de Derecho público. Basta con acudir
al último modelo de financiación, correspondiente
al quinquenio 1997-2001 (con la consiguiente modificación
de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de
Financiación de las Comunidades Autónomas,
por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre; y
con la aprobación de la nueva Ley 14/1996, de 30
de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado a
las Comunidades Autónomas), para comprobar cómo
se ha puesto de manifiesto la voluntad del legislador estatal
de estructurar un nuevo sistema de financiación menos
dependiente de las transferencias estatales y más
condicionado a una nueva estructura del sistema tributario
que haga a las Comunidades Autónomas «corresponsables»
del mismo (dicha intención ya venía manifestada
en los «Acuerdos para el desarrollo del sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas
del quinquenio 1992-1996», aprobados por el Consejo
de Política Fiscal y Financiera el día 7 de
octubre de 1993). Concepto este el de la «corresponsabilidad
fiscal», que no sólo constituye la idea fundamental
de dicho modelo sino que además se erige en el objetivo
a conseguir en los futuros modelos de financiación.
En este sentido se ha manifestado la Exposición de
Motivos de la Ley 14/1996 citada donde se proclama que «a
partir de estos momentos se inicia una nueva etapa en la
evolución histórica del régimen de
cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas,
presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal
efectiva».
En este contexto cobra sentido el criterio de interpretación,
sentado por este Tribunal y recordado por la representación
procesal del Parlamento de la CAIB, según el cual
«ninguno de los límites constitucionales que
condicionan dicho poder tributario (propio) puede ser interpretado
de tal manera que haga inviable el ejercicio de aquella
potestad tributaria» (STC 150/1990, de 4 de octubre,
F. 3). Sin embargo no debe olvidarse que la premisa de la
que parte este razonamiento es, precisamente, el dato de
que el poder tributario propio, reconocido por la Constitución
a las Comunidades Autónomas, en nuestro Ordenamiento
está también constitucionalmente condicionado
en su ejercicio.
4. En efecto, como se ha recordado en el fundamento jurídico
1, la Constitución en su art. 157, al establecer
el sistema de recursos al que pueden acceder las Comunidades
Autónomas, entre los cuales cita en la letra b) de
su párrafo 1 «sus propios impuestos, tasas
y contribuciones especiales», precisa que mediante
ley orgánica podría regularse el ejercicio
de esas competencias financieras y, fruto de esta habilitación,
la LOFCA, en su art. 6, condiciona el ejercicio de los tributos
propios a dos límites ineludibles, los cuales, cabe
adelantar, inciden de forma importante en la capacidad de
las Comunidades Autónomas para establecer un sistema
de tributos propio como consecuencia de la ocupación
de la riqueza gravable tanto por los tributos estatales
como por los locales. Concretamente, los tributos que establezcan
las Comunidades Autónomas en el ejercicio de la competencia
que, en materia tributaria, deriva del juego de los arts.
133.2 y 157.1 CE, no podrán, ni recaer sobre «hechos
imponibles gravados por el Estado» (art. 6.2 LOFCA)
ni «sobre materias que la legislación de régimen
local reserve a las Corporaciones Locales» (art. 6.3
LOFCA, implicado directamente en el presente proceso). Debemos,
pues, precisar el contenido y alcance del concepto «materia
reservada» al que se refiere el art. 6.3 LOFCA, aunque
sólo en la medida en que sea necesario para resolver
el recurso aquí planteado.
Para llevar a cabo esta tarea conviene partir, como han
hecho las partes personadas en este proceso, de la ya citada
distinción contenida en el fundamento jurídico
14 de la STC 37/1987 entre el concepto de «hecho imponible»
al que alude el art. 6.2 LOFCA y el de «materia imponible»
que, de forma implícita, en esa Sentencia, que tenía
como único objeto la delimitación del alcance
del art. 6.2 LOFCA, se considera sinónimo de los
términos materia reservada a los que alude el art.
6.3 de esa misma Ley.
Pues bien, de lo dicho en la referida Sentencia sobre el
concepto de materia reservada del art. 6.3 LOFCA, entendido
como materia imponible, cabe extraer dos conclusiones iniciales:
este concepto no es sinónimo de materia competencial,
pero tiene un contenido más amplio que el correspondiente
al concepto de hecho imponible.
En efecto, frente a una concepción de materia reservada
como sinónimo de materia sobre la que una Corporación
Local tiene atribuidas competencias por la específica
legislación de Régimen Local –por ejemplo,
respecto de los Municipios, por el art. 25 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local, entre las que figura, por cierto, la competencia
sobre medio ambiente–, por «materia reservada»
debe entenderse sólo aquellas materias que configuran
el objeto de los tributos locales por haberlo establecido
así la «legislación de régimen
local» que en materia financiera no es otra, en la
actualidad, que la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas
Locales. Así lo ha entendido el propio legislador
estatal al establecer en esa Ley 39/1988 las únicas
habilitaciones vigentes en nuestro Ordenamiento (el Impuesto
sobre Vehículos de Tracción Mecánica
y el Impuesto Municipal sobre Gastos Suntuarios en su modalidad
de aprovechamiento de cotos de caza y pesca) y al haberlo
hecho partiendo precisamente del concepto de «materia
imponible». Así, la identificación entre
«materias reservadas» a las entidades locales
y «materias imponibles» resulta patente en la
Exposición de Motivos de la Ley reguladora de las
Haciendas Locales al identificar como uno de sus retos el
«modernizar y racionalizar el aprovechamiento de la
materia imponible reservada a la tributación local»
y, sobre todo, en los apartados 1 y 6 de la disposición
adicional quinta que habilitan, respectivamente, a las Comunidades
Autónomas a establecer y exigir un impuesto sobre
«la materia imponible gravada por el Impuesto sobre
Vehículos de Tracción Mecánica»
y sobre «la materia imponible gravada por el Impuesto
Municipal sobre Gastos Suntuarios».
A esta misma conclusión se llega analizando el procedimiento
legislativo seguido para la aprobación del art. 6.3
LOFCA. A lo largo de toda su tramitación parlamentaria
la materia reservada nunca se asimiló a materia competencial
sino a materia tributaria. Ciertamente, en el primer proyecto
de ley se hablaba de «hechos imponibles gravados o
susceptibles de gravamen», para pasar luego en uno
de los informes de la ponencia a «materias (hechos
imponibles)» y terminar en la redacción definitiva
hoy vigente, simplemente como «materias»; pero
fueron simples razones de técnica jurídica
las que condujeron a la adopción de un término
más omnicomprensivo que el de hecho imponible aunque
siempre referido, no a abstractas competencias, sino al
objeto de los tributos o a la riqueza sometida a tributación.
Pero, al mismo tiempo, como queda dicho, el alcance del
concepto de materia imponible, es más amplio que
el de hecho imponible al que se refiere el apartado 2 del
art. 6 LOFCA.
Así, según hemos reiterado, «el hecho
imponible es un concepto estrictamente jurídico que,
en atención a determinadas circunstancias, la Ley
fija en cada caso “para configurar cada tributo y cuya realización
origina el nacimiento de la obligación tributaria”»
(SSTC 37/1987, de 26 de marzo, F. 14 y 186/1993, de 7 de
junio, F. 4), es decir, es el acto o presupuesto previsto
por la Ley cuya realización, por exteriorizar una
manifestación de capacidad económica, provoca
el nacimiento de una obligación tributaria. Por el
contrario, «por materia imponible u objeto del tributo
debe entenderse toda fuente de riqueza, renta o cualquier
otro elemento de la actividad económica que el legislador
decida someter a imposición, realidad que pertenece
al plano de lo fáctico». De ahí que,
en relación con una misma materia impositiva, el
legislador pueda seleccionar distintas circunstancias que
den lugar a otros tantos hechos imponibles, determinantes
a su vez de figuras tributarias diferentes. En suma, al
«hecho imponible» –creación normativa–
le preexiste como realidad fáctica la materia imponible
u objeto del tributo, que es la manifestación de
riqueza efectivamente gravada, esto es, el elemento de la
realidad que soportará la carga tributaria configurada
a través del hecho imponible exponente de la verdadera
riqueza sometida a tributación como expresión
de la capacidad económica de un sujeto.
Según lo que antecede, el art. 6 LOFCA contiene dos
límites al poder tributario propio de las Comunidades
Autónomas: los hechos imponibles gravados por el
Estado (apartado 2) y las materias imponibles reservadas
a las Corporaciones Locales (apartado 3). El primero «no
tiene por objeto impedir a las Comunidades Autónomas
que establezcan tributos propios sobre objetos materiales
o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado» [STC
186/1993, F. 4 c)], sino que «lo que el art. 6.2 prohíbe,
en sus propios términos, es la duplicidad de hechos
imponibles, estrictamente» [STC 37/1987, F. 14; y
en términos similares STC 186/1993, F. 4 c)]. Es
decir, la prohibición de doble imposición
en él contenida atiende al presupuesto adoptado como
hecho imponible y no a la realidad o materia imponible que
le sirve de base. Por el contrario, el segundo límite
reconduce la prohibición de duplicidad impositiva
a la materia imponible efectivamente gravada por el tributo
en cuestión, con independencia del modo en que se
articule por el legislador el hecho imponible. En este segundo
supuesto, que es el aquí enjuiciado, resulta vedado
cualquier solapamiento, sin habilitación legal previa,
entre la fuente de riqueza gravada por un tributo local
y por un nuevo tributo autonómico.
5. Precisada la razón de decidir y dado que ninguna
de las partes discute la inexistencia de la habilitación
legal previa exigida por el art. 6.3 LOFCA para establecer
el Impuesto recurrido, lo que en este proceso debemos dilucidar
es si el Impuesto sobre instalaciones que incidan en el
medio ambiente grava materia imponible reservada a las Corporaciones
Locales.
Como hemos reiterado, para los representantes procesales
del Gobierno y del Parlamento de las Islas Baleares, con
cita del párrafo de la Exposición de Motivos
de la Ley 12/1991 en el que se destaca que la finalidad
del nuevo impuesto es la protección del medio ambiente,
la internalización de los costes derivados de determinadas
actuaciones contaminantes y con amplia remisión a
la STC 186/1993 que declaró constitucional el Impuesto
andaluz sobre tierras infrautilizadas, sostienen, como primera
línea argumental, que lo que grava el impuesto controvertido
es propiamente las actividades contaminantes, no la titularidad
de las instalaciones y estructuras que inciden en el medio
ambiente.
Ciertamente, si el IBIAMA gravase la actividad contaminante
internalizando los costes derivados de actuaciones «distorsionadoras
del medio ambiente» –como dice la Exposición
de Motivos de la Ley– ninguna tacha cabría hacerle
desde la perspectiva del art. 6.3 LOFCA en relación
con el IBI: ambos impuestos gravarían fuentes de
riqueza distintas y, en consecuencia, afectarían
a materias imponibles dispares.
Sin embargo, el análisis de la estructura del nuevo
impuesto autonómico no permite llegar a esta conclusión.
En efecto, aunque la Exposición de Motivos exteriorice
una pretendida finalidad protectora del medio ambiente,
según la Ley autonómica el hecho imponible
del Impuesto lo constituye la titularidad de elementos patrimoniales
afectos a la realización de las actividades que integran
el objeto del tributo, a saber, las de producción,
almacenaje, transformación, transporte efectuado
por elementos fijos y suministro de energía eléctrica
y de carburantes y combustibles sólidos, líquidos
o gaseosos, así como a las de comunicaciones telefónicas
o telemáticas; siendo lo sometido a tributación
(verdadera riqueza gravada), el valor de los elementos patrimoniales
calculado mediante la capitalización del promedio
de los ingresos brutos de explotación durante los
tres últimos ejercicios o, lo que es lo mismo, articulándose
el gravamen con independencia de la capacidad o aptitud
de cada uno para incidir en el medio ambiente que se dice
proteger. Estamos, pues, en presencia de un tributo que
no grava directamente la actividad contaminante, sino la
titularidad de unas determinadas instalaciones y, como veremos
de inmediato, el hecho de que el valor de esas instalaciones
se calcule mediante la capitalización de los ingresos
no trasmuta lo que es impuesto sobre unos elementos patrimoniales
en un impuesto sobre actividades contaminantes.
En efecto, a diferencia del Impuesto extremeño sobre
dehesas calificadas en deficiente aprovechamiento y del
Impuesto andaluz sobre tierras infrautilizadas, respecto
de los que este Tribunal tuvo ocasión de declarar
que no gravaban la titularidad de los bienes afectados,
sino algo distinto cual es la «infrautilización»
de los mismos (SSTC 186/1993, de 7 de junio, y 37/1987,
de 26 de marzo, respectivamente), ya que fueron creados
con la intención, no de establecer una nueva fuente
de ingresos públicos con fines fiscales, sino de
coadyuvar, en sentido negativo, a disuadir a los titulares
de esas propiedades (dehesas y tierras infrautilizadas)
del incumplimiento de las obligaciones inherentes a la función
social de la propiedad de la tierra, y en sentido positivo,
a estimularles para que obtuviesen de sus propiedades los
rendimientos económicos y sociales que les eran legalmente
exigibles, el IBIAMA, bajo la aparente finalidad protectora
del medio ambiente, no arbitra instrumento alguno que se
dirija a la consecución de ese fin, con lo que, a
la postre, no grava la capacidad económica pretendidamente
sometida a imposición, como una forma de contribuir
al sostenimiento del gasto público que genera la
indebida, o incluso debida, utilización del medio
ambiente (manifestación concreta del principio de
«quien contamina paga»).
En efecto, el tributo cuestionado no se dirige, en sentido
negativo, a disuadir el incumplimiento de ninguna obligación,
pero tampoco busca, en sentido positivo, estimular actuaciones
protectoras del medio ambiente, en cumplimiento del art.
45.1 CE, desvinculándose así de la verdadera
aptitud de cada sujeto para incidir en el medio en el que
se desenvuelve (es decir, de la capacidad para afectar como
modalidad del principio de capacidad económica previsto
en el art. 31.1 CE). En consecuencia, no cabe considerar
que el referido impuesto grave efectivamente la actividad
contaminante cuando desconoce el impacto ambiental en que
incurren los sujetos llamados a soportarlo, o lo que es
lo mismo, la medida concreta en la que cada uno afecta al
medio ambiente (sea persona física o jurídica).
Si lo efectivamente gravado fuese la actividad contaminante
se habrían sometido a imposición todas aquellas
instalaciones, cualquiera que fuese la clase de actividad
a la que se hallasen afectas, que de alguna manera pudiesen
atentar contra ese medio ambiente, buscando un efecto disuasorio
o estimulante de la realización de conductas dañinas
o protectoras del entorno ecológico en el que se
desenvuelve la actividad. Ello implicaría, entonces,
de un lado, la insoslayable vinculación de la tributación
soportada a la consecución de la finalidad pretendida
(como se hizo, por ejemplo, tanto en el Impuesto andaluz
sobre tierras infrautilizadas como en el Impuesto extremeño
sobre dehesas calificadas en deficiente aprovechamiento,
donde se sometía a tributación la diferencia
entre rendimiento óptimo o potencial y el obtenido
o real, respectivamente) y, de otra parte, el sometimiento
al gravamen de todas aquellas instalaciones que fuesen potencialmente
dañinas para el medio ambiente, con independencia
de la naturaleza de la actividad a la que estuviesen afectadas
o de la persona (física, jurídica o ente sin
personalidad jurídica de los previstos en el art.
33 LGT) que fuese su titular.
No cabe admitir, pues, que el IBIAMA grave efectivamente
la actividad contaminante producida por determinadas instalaciones.
En rigor, frente a lo que sostienen los representantes del
Gobierno y del Parlamento de las Islas Baleares, como comprobaremos
a continuación en un análisis comparativo
de los distintos elementos que configuran el IBI e IBIAMA,
lo gravado es la mera titularidad de tales bienes inmuebles,
incurriendo así en la prohibición establecida
por el art. 6.3 LOFCA, al solaparse con la materia imponible
reservada a las Haciendas Locales con relación al
IBI.
En efecto, el art. 21 de la Ley 12/1991 configura como hecho
imponible del IBIAMA «la titularidad por el sujeto
pasivo, ... de los elementos patrimoniales... que se encuentren
afectos a la realización de las actividades que integran
el objeto del tributo»; entendiendo, de un lado, por
elementos patrimoniales afectos «cualquier tipo de
instalaciones y estructuras que se destinen a las actividades
de producción, almacenaje, transformación,
transporte efectuado por elementos fijos y suministro de
energía eléctrica y de carburantes y combustibles
sólidos, líquidos o gaseosos, así como
a las de comunicaciones telefónicas o telemáticas»
(art. 1.2) y, de otra parte, entendiendo por «titularidad
de los elementos patrimoniales» y, en su efecto, por
sujeto pasivo la «titularidad jurídica»
(art. 6.1) y, ante la falta de acreditación de la
anterior, «a quien figure como tal en un registro
fiscal y otros de carácter público»
(art. 6.2), considerándose también titular
«a quien realice las actividades que integran el objeto
del tributo sirviéndose de las instalaciones y estructuras
de personas con las que mantenga relaciones de vinculación
directa o indirecta» (art. 6.3). Por su parte, según
el art. 61 LHL, el IBI es un impuesto cuyo hecho imponible
está constituido por la propiedad de bienes inmuebles
de naturaleza rústica y urbana, o por la titularidad
de un derecho real de usufructo o de superficie o de una
concesión administrativa sobre dichos bienes o sobre
servicios públicos a los que estén afectados;
siendo el sujeto pasivo, los propietarios de los bienes
inmuebles, o titulares de un derecho real de usufructo,
de superficie, o de una concesión administrativa
demanial o mixta (art. 65).
En definitiva, tanto uno como otro impuesto gravan la «titularidad»
de bienes inmuebles; todos en el IBI, algunos en el IBIAMA,
pero en todo caso, «bienes inmuebles», y lo
hacen en la persona de su titular, entendido de forma más
o menos amplia. Dicho de otra forma, el IBI grava la capacidad
económica que se pone de manifiesto por la titularidad
de determinados bienes inmuebles; el IBIAMA somete a tributación
la capacidad económica exteriorizada también
por la titularidad de determinados bienes inmuebles.
6. Es cierto que el IBI se refiere a «bienes inmuebles»
y el IBIAMA a «instalaciones»; también
lo es que este segundo impuesto al precisar el valor de
las instalaciones no recurre al valor catastral sino al
de la capitalización del promedio de ingresos prescindiendo
para ello del número y de las características
de las instalaciones o inmuebles que afectan al medio ambiente:
la titularidad de una de ellas es suficiente para ser sometido
a dicha tributación. Sin embargo, estas constataciones
no alteran la conclusión avanzada.
En efecto, respecto de lo primero, aunque el IBI se refiera
a «bienes inmuebles» y el IBIAMA a «instalaciones»,
éstas no son más que una especificación
o una parte de aquéllos. Es más, aunque excepcionalmente
algunos supuestos específicos de «instalaciones»
gravadas por el IBIAMA pudiese dudarse de si en rigor cabe
calificarlas como bienes inmuebles a efectos del IBI, el
hecho de que baste ser titular de una instalación
que afecte al medio ambiente para quedar sometido al IBIAMA
mediante la simple capitalización de los ingresos,
y dada la amplitud con la que la LHL define los bienes inmuebles
y el IBIAMA las instalaciones, no cabe duda de que el solapamiento
en cuanto a la materia imponible entre ambos impuestos se
produce en la absoluta generalidad de los supuestos imaginables.
De hecho aunque en algún supuesto, ciertamente muy
excepcional, ese solapamiento pudiera no producirse, no
por ello cabe admitir la constitucionalidad de la ley. Como
hemos declarado en diversas ocasiones, el enjuiciamiento
de la constitucionalidad de las leyes debe hacerse «tomando
en consideración el caso normal, esto es, el que
se da en la generalidad de los casos del supuesto normativo,
y no las posibles excepciones a la regla» (STC 308/1994,
de 21 de noviembre, F. 5; en el mismo sentido STC 70/1991,
de 8 de abril, F. 7). «Las leyes –se añade
a contrario en la STC 73/1996, de 30 de abril, F. 5– en
su pretensión de racionalidad se proyectan sobre
la normalidad de los casos, sin que baste la aparición
de un supuesto no previsto para determinar su inconstitucionalidad».
A la misma conclusión debe llegarse, como se acaba
de decir, respecto de la base imponible de ambos tributos
ya que en los dos casos se gravan los bienes inmuebles con
relación a su «valor», aunque, eso sí,
cada norma elige una forma distinta de cuantificación:
el IBI, un valor administrativo como es el «valor
catastral» y el IBIAMA, una suerte de «valor
contable» derivado de la capitalización del
promedio de ingresos.
La base imponible del IBIAMA la constituye, conforme a su
normativa reguladora, «el valor de los elementos patrimoniales»
(art. 8 de la Ley balear 12/1991) mientras que la base imponible
del IBI está configurada «por el valor de los
bienes inmuebles» (art. 66 LHL). En la Ley autonómica
ese «valor» se determina «capitalizando
al tipo del 40 por 100 el promedio de los ingresos brutos
de explotación procedentes de la facturación
del sujeto pasivo... durante los tres últimos ejercicios
anteriores del devengo del Impuesto» (art. 8 de la
Ley 12/1991), mientras que en la LHL «se tomará
como valor de los bienes inmuebles el valor catastral de
los mismos» (art. 66). Es decir, en ambos casos se
ha tomado como módulo de referencia el «valor»
de los bienes inmuebles, aunque la forma de llegar a su
determinación sea diferente. Realmente, se han adoptado
dos de los medios de cuantificación que recoge el
art. 52 de la Ley General Tributaria, para la determinación
del valor de cualquier bien sometido a gravamen; es decir,
aunque se articulan dos caminos distintos en orden a la
valoración, ambos confluyen en el objeto gravado.
En cualquier caso, como hemos avanzado, la configuración
de la base imponible a partir únicamente del volumen
de ingresos brutos de explotación pone de relieve
que el IBIAMA no grava realmente la actividad contaminante,
ya que la capacidad de contaminar no depende de la cuantía
de los ingresos brutos, sino de otros factores como, por
ejemplo, de las inversiones realizadas para evitar precisamente
la afectación del medio ambiente.
En suma, debe concluirse que el IBIAMA se configura como
un impuesto sobre el patrimonio inmobiliario, que incide
en la misma materia imponible que la del Impuesto municipal
sobre Bienes Inmuebles, incurriendo por ello en la prohibición
prevista en el apartado 3 del art. 6 LOFCA.
7. Llegados al fin de nuestro enjuiciamiento, antes de
pronunciar el fallo sólo nos resta precisar cuál
es el alcance concreto que debe atribuirse a la declaración
de inconstitucionalidad que lo integra. Pues bien, por exigencia
del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE)
y siguiendo los precedentes sentados en supuestos que presentan
rasgos similares al caso aquí enjuiciado (por todas,
STC 45/1989, F. 11), únicamente han de considerarse
situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento
en esta Sentencia aquellas que, a la fecha de publicación
de la misma, no hayan adquirido firmeza por haber sido impugnadas
en tiempo y forma, y no haber recaído todavía
una resolución administrativa o judicial firme.
FALLO
Declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley del
Parlamento de las Islas Baleares 12/1991, de 20 de diciembre,
reguladora del Impuesto sobre instalaciones que incidan
en el medio ambiente con los efectos señalados en
el fundamento jurídico 6.
VOTO
PARTICULAR
Que formula el Magistrado don Pablo García Manzano
en relación con la Sentencia dictada en el recurso
de inconstitucionalidad núm. 838/1992, y al que se
adhieren los Magistrados don Julio Diego González
Campos y doña María Emilia Casas Baamonde.
1. La Sentencia ha declarado la inconstitucionalidad y
nulidad de la Ley del Parlamento de las Islas Baleares 12/1991,
creadora del impuesto autonómico «sobre instalaciones
que incidan en el medio ambiente», por contravenir
el límite contenido en el art. 6.3 de la Ley Orgánica
8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas
(en adelante, LOFCA), fallo estimatorio este del que discrepo,
así como de la fundamentación que ha conducido
al mismo, y que se condensa en el párrafo final del
F. 6, conforme al cual «... el IBIAMA se configura
como un impuesto sobre el patrimonio inmobiliario, que incide
en la misma materia imponible que la del Impuesto municipal
sobre Bienes Inmuebles, incurriendo por ello en la prohibición
prevista en el apartado 3 del art. 6 LOFCA».
2. Comparto la distinción conceptual entre «hecho
imponible» y «materia imponible» de que
parte la Sentencia, y que constituye el diverso presupuesto
de hecho de los apartados 2 y 3, respectivamente, del art.
6 LOFCA. Se reitera de tal modo la doctrina constitucional
establecida por las SSTC 37/1987 y 186/1993, que marcan
el ámbito de los dos límites que, desde el
sistema tributario estatal (art. 6.2) y el del régimen
tributario local de la Ley de Haciendas Locales (art. 6.3)
se imponen a la potestad tributaria propia de las Comunidades
Autónomas, límites que, recogiendo lo dispuesto
en la LOFCA como norma integrada en el bloque de constitucionalidad,
también se establecen en el Estatuto de Autonomía
para las Islas Baleares (art. 57.1 y 3). He de precisar,
al igual que la Sentencia de la que discrepo, que en el
presente recurso, dado el explícito planteamiento
de la demanda formulada por el Abogado del Estado, el único
límite sobre el que hemos de pronunciarnos es el
constituido por el apartado 3, es decir, el que exige expresa
habilitación por «la legislación de
régimen local» para que las Comunidades Autónomas
puedan ejercitar su potestad de imposición, mediante
el establecimiento de tributos propios, cuando éstos
recaigan sobre materia reservada por dicha legislación
a las Corporaciones locales. Queda fuera del análisis,
pues, la prohibición del art. 6.2 LOFCA de que los
tributos autonómicos tengan por objeto hechos imponibles
ya gravados por el Estado, descartada expresamente por la
aludida representación procesal.
3. Asimismo estoy de acuerdo en que no nos hallamos, en
el impuesto autonómico creado por la Ley 12/1991
del Parlamento de las Islas Baleares, ante un tributo de
naturaleza extrafiscal o con fines no fiscales, o de los
que pudiéramos denominar como afectados, sino, como
entiende la Sentencia, en presencia de un impuesto con fines
fiscales. Ello es así por cuanto no existe afectación
de los ingresos obtenidos mediante su gestión a ningún
fin de protección medioambiental, ni, por otra parte,
la estructura con que aparece configurado dicho impuesto
da pie para sostener, de manera razonable y consistente,
que se persigan de modo directo finalidades de tutela ambiental
que hayan determinado la singularidad de régimen
del tributo en cuestión, dado que no aparecen especificaciones
(en el régimen de bonificaciones, en la fijación
de la base imponible o de la cuota tributaria o en otros
elementos del impuesto autonómico), en función
de la mayor o menor intensidad de la degradación
del entorno ambiental en el que inciden los elementos patrimoniales
gravados. Si ello fuera así, es decir, si nos encontrásemos
en presencia de un tributo propio del Ente autonómico
con la finalidad primordial de tutelar el medio ambiente
del territorio insular, se hallaría ausente la premisa
inicial para que sea aplicable el art. 6.3 LOFCA, cual es
que se trate de materia imponible reservada por la Ley de
Haciendas Locales (en adelante, LHL), y en tal caso «ninguna
tacha cabría hacerle [al tributo] desde la perspectiva
del art. 6.3 LOFCA en relación con el IBI»
(F. 5). No es, pues, homologable el impuesto autonómico
impugnado a los que, por sendas leyes de las Comunidades
Autónomas de Andalucía y de Extremadura, se
establecieron para lograr la adecuada explotación
agrícola de tierras infrautilizadas o de las dehesas
calificadas como «en deficiente aprovechamiento»,
tributos ambos cuya constitucionalidad declaró este
Tribunal en sus Sentencias 37/1987 y 186/1993, tras precisar
que la función extrafiscal de los tributos también
tiene acomodo constitucional en el ámbito del poder
tributario autonómico (STC 37/1987, de 26 de marzo,
F. 13, en relación con el «impuesto sobre tierras
infrautilizadas» establecido por la Ley andaluza de
Reforma Agraria).
Ahora bien, el que no se trate de un tributo de naturaleza
extrafiscal sino esencialmente recaudatorio no debe hacernos
olvidar, en mi criterio, que la finalidad medioambiental
no es por completo ajena al mismo, como lo pone de relieve
la Exposición de Motivos de la Ley impugnada, así
como la perspectiva última que ha propiciado el ejercicio
de la potestad tributaria de la Comunidad Autónoma,
y que parte de la degradación o incidencia que en
el entorno ambiental de las Islas Baleares pueden producir
las instalaciones y estructuras de determinadas actividades
potencialmente contaminantes, tales como las enunciadas
en el art. 1.2 de la Ley 12/1991, y a cuyo servicio se hallan
los elementos patrimoniales gravados por el tributo autonómico.
4. Antes de analizar si se produce lo que la Sentencia
denomina «identidad de materias imponibles»
entre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y el tributo balear,
conviene que nos detengamos en lo que ha de entenderse como
materia reservada al poder tributario de los Entes locales,
y concretamente, en nuestro caso, de los Municipios; es
decir, que indaguemos en la finalidad perseguida por el
límite contenido en el art. 6.3 LOFCA.
Pues bien, siguiendo el argumento teleológico que
esgrime en su demanda el Abogado del Estado, la clave la
proporciona, en mi modesto criterio, el inciso final de
dicho precepto. Cuando la legislación local habilite
para que una materia tributaria o fuente de riqueza susceptible
de gravamen, que venía reservada a la potestad impositiva
de los Entes locales, pase a ser ejercida, como tributo
propio, por las Comunidades Autónomas, «deberán
establecerse las medidas de compensación o coordinación
adecuadas a favor de aquellas Corporaciones». Cabría,
así, anticipar un interrogante: ¿el establecimiento
del Impuesto autonómico sobre instalaciones que inciden
en el medio ambiente, ha mermado la capacidad recaudatoria
de los Municipios del archipiélago balear a través
de la aplicación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles?
La respuesta, a mi juicio, es claramente negativa. La materia
imponible o fuente de riqueza del impuesto municipal sigue,
tras el tributo autonómico, subsistiendo en su plena
virtualidad y sin que sea apreciable, dadas las instalaciones
concretas que aquél tiene en cuenta, una merma o
disminución recaudatoria en el ámbito del
impuesto municipal. Y es que el límite del art. 6.3
contempla, en rigor, el traslado del ámbito tributario
local al autonómico de una fuente de riqueza o materia
susceptible de gravamen, como pone de relieve la disposición
adicional quinta de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas
Locales, en relación con el Impuesto sobre Vehículos
de Tracción Mecánica. No cabe afirmar, según
entiendo, que se haya trasladado la riqueza fundiaria gravada
por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles del ámbito
local, en el que viene incardinada, a la esfera de la potestad
tributaria autonómica mediante el establecimiento,
como tributo propio, del impuesto impugnado.
No se produce, por ello, una «coincidencia»
entre las materias imponibles de uno y otro tributo, como
razonaré a continuación, sin que baste al
efecto, como dice la Sentencia, una mera «incidencia»
que puede, como ocurre en este caso, tener una simple afectación
colateral, o de efectos muy secundarios. Un entendimiento
tan amplio o flexible del límite establecido en el
art. 6.3 LOFCA impediría o, al menos, obstaculizaría
el ejercicio, constitucionalmente lícito, de la potestad
tributaria de las Comunidades Autónomas mediante
la creación de tributos propios, al amparo de lo
dispuesto por el art. 157.1 b) de la Constitución,
y del art. 57 del Estatuto de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares, con menoscabo del principio de autonomía
financiera reconocido por el art. 156.1 del texto constitucional.
5. Así las cosas, debe ahora examinarse lo que constituye
el núcleo de la controversia, tal como ha sido acotada
por el recurso promovido frente al impuesto autonómico,
y que consiste en dilucidar si éste tiene por objeto
–«coincide»– la misma materia imponible o fuente
de riqueza que el Impuesto municipal sobre Bienes Inmuebles.
La conclusión de la Sentencia se formula en los siguientes
términos: «... el IBI grava la capacidad económica
que se pone de manifiesto por la titularidad de determinados
bienes inmuebles; el IBIAMA somete a tributación
la capacidad económica exteriorizada también
por la titularidad de determinados bienes inmuebles»
(párrafo final del F. 5).
Pues bien, no puedo compartir, con respeto a la opinión
mayoritaria, la transcrita conclusión, ni aceptarla
como premisa de la que se parte para el ulterior razonamiento.
En el Impuesto sobre Bienes Inmuebles lo gravado es la titularidad
dominical o determinados derechos reales (usufructo, derecho
de superficie, concesión administrativa) sobre los
inmuebles (todos) de naturaleza rústica y urbana
sitos en el término municipal del Ayuntamiento de
la imposición (art. 61 de la Ley de Haciendas Locales).
Lo gravado en este impuesto municipal, la fuente de riqueza
generadora de renta real o potencial para el propietario
o titular jurídico del predio es éste como
bien de carácter inmueble, en su modalidad rústica
o urbana, en sí mismo considerado. La fuente de riqueza
es, para decirlo abreviadamente, la propiedad fundiaria.
De forma diversa, la fuente de riqueza gravada en el tributo
autonómico que nos ocupa no son, en sí mismos
considerados, los elementos patrimoniales (instalaciones
y estructuras a que se refiere el apartado 2 del art. 1
de la Ley de Baleares 12/1991), sino dichos elementos patrimoniales
en tanto que afectos o vinculados a la realización
de actividades de producción y distribución
de energía eléctrica y las demás que
se enumeran en dicho art. 1, en cuanto manifiestan capacidad
de incidir, agrediéndolo, al medio ambiente del territorio
insular. La materia imponible en uno y otro tributo no es
una y la misma, y la capacidad económica exteriorizada
en el impuesto municipal y en el autonómico no es
considerada, en modo alguno, desde idéntica perspectiva
a efectos de su gravamen.
De manera complementaria, en el plano argumentativo, la
Sentencia afirma la identidad de materias imponibles en
la consideración de dos elementos estructurales del
tributo autonómico, puesto en relación con
el municipal que grava los inmuebles (heredero de la antigua
Contribución Territorial Rústica y Urbana),
tales como: a) el IBI se refiere a «bienes inmuebles»
y el IBIAMA a «instalaciones», y éstas
no son sino «una especificación o una parte
de aquéllos»; y b) la base imponible de ambos
tributos aparece configurada de manera idéntica,
pues en los dos casos los bienes inmuebles son gravados
con relación a su valor, aunque cada norma opte por
una forma distinta de cuantificación: valor catastral
en el impuesto municipal, y una suerte de «valor contable»
en el tributo autonómico.
Con todo respeto al criterio de la mayoría, los expuestos
términos comparativos no tienen fuerza suasoria para
alcanzar la conclusión de identidad de materia imponible,
determinante de la inconstitucionalidad del tributo autonómico,
con base en la vulneración del límite contenido
en el art. 6, apartado 3, de la tan repetida LOFCA.
6. Con independencia de la distinta perspectiva con que
en uno y otro caso son gravados los bienes, como ya se ha
dicho, en su intrínseca consideración no cabe
hablar tampoco de identidad que permita calificar la materia
gravada por el tributo autonómico como materia reservada
al ámbito tributario local, pues los inmuebles objeto
de gravamen en el impuesto municipal, en su modalidad urbana
(dado que la rústica no presenta coincidencia alguna),
están constituidos por el suelo urbano y urbanizable,
y las construcciones sobre los terrenos, es decir, lo esencial
y generalmente gravado, aparte de las construcciones, son
terrenos, y sólo por asimilación, se extiende
el impuesto municipal a muy concretas y singulares instalaciones,
tales como «diques, tanques y cargaderos» [art.
62 b) 1 LHL], en tanto que en el impuesto autonómico
única y exclusivamente se gravan instalaciones y
estructuras, pero no todas y de manera generalizada, sino
solamente aquellas que, como elementos patrimoniales, se
destinen o hallen afectas a la realización de actividades
que incidan sobre el medio ambiente (arts. 1 y 2 de la Ley
autonómica impugnada). Ha de añadirse que
en el impuesto municipal, la identificación del inmueble
(de la finca) viene dada primordialmente por su inclusión
en el Catastro inmobiliario, que es un componente esencial
para la gestión del tributo local, lo que no sucede
en modo alguno respecto del impuesto autonómico,
pues la consideración adoptada para el gravamen no
es la riqueza fundiaria, el bien en sí, sino la relación
instrumental entre las instalaciones y la actividad potencialmente
contaminante.
Por lo que respecta a la base imponible, la diversa forma
de determinación o cuantificación de este
elemento de la relación jurídico-tributaria
pone de manifiesto la inexistencia de identidad sustancial
de materia imponible sometida a gravamen en uno y otro tributo.
En efecto, en el impuesto municipal, el valor de los bienes
inmuebles viene dado por el valor catastral asignado al
suelo o terreno, y las construcciones sobre él asentadas
(arts. 66 y 67 LHL), mientras que en tributo autonómico
los elementos patrimoniales no son objeto directo de evaluación,
sino que ésta se realiza a través del método
de capitalización que se establece en el art. 8 de
la Ley reguladora. El que esta forma de cuantificar la base
imponible del tributo autonómico impugnado lleve
en su aplicación a resultados que puedan cuestionar,
eventualmente, la capacidad económica de los sujetos
pasivos gravados, es cuestión ajena al presente recurso,
contraído, como se ha expuesto, a determinar si vulnera
el límite establecido por el art. 6.3 LOFCA. Los
elementos patrimoniales del impuesto de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares son valorados, para fijar la base
imponible, por relación a los resultados de la actividad
a cuyo desarrollo y para cuyo desarrollo se encuentran instalados
o establecidos, pues la actividad potencialmente perturbadora
del entorno ambiental es la perspectiva tomada en cuenta
por el legislador autonómico para la exacción
controvertida.
7. En vista de lo expuesto, ha de concluirse, en mi opinión,
que no se produce una actuación de la potestad tributaria
de la Comunidad Autónoma con desconocimiento o vulneración
del límite exigido por el art. 6.3 LOFCA, en relación
con el Impuesto municipal sobre Bienes Inmuebles, dado que
aquélla no ha recaído ni tiene por objeto
una materia imponible reservada a las Corporaciones locales
por la Ley de Haciendas Locales, siendo disímiles
la materia imponible del tributo municipal y la incidida
por el impuesto autonómico balear. No concurre en
el caso, por lo razonado, el presupuesto de hecho para que
entre en aplicación la norma limitativa contenida
en el indicado precepto de la LOFCA (y en el correspondiente
del Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares
en su art. 57.3), de tal manera que debió emitirse
un pronunciamiento de constitucionalidad de la Ley 12/1991,
de 20 de diciembre, del Parlamento de las Islas Baleares,
con la consiguiente desestimación del recurso de
inconstitucionalidad promovido contra la misma.
Tal es mi parecer que, con el máximo respeto al que
ha conducido a la Sentencia mayoritaria, y mediante el presente
Voto particular, suscribo en Madrid, a cuatro de diciembre
de dos mil.
