III.27.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 61/1997.
Sentencia de 20 de marzo de 1997.
Ponente: D. Enrique Ruiz Vadillo y D. Pablo García
Manzano.
Materia: DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
competencial. PROPIEDAD PRIVADA. Expropiación.
Limitaciones. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO: Normas de
Ordenación urbana. Suelo no urbanizable.
B.O.E 24-4-1997 nº 99 (suplemento). Rectificaciones:
B.OE. 4-7-97 nº 159 (suplemento)
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
VOTO PARTICULAR
CONTENIDO
Recursos de inconstitucionalidad núms. 2477/1990, 2479/1990,
2481/1990, 2486/1990, 2487/1990 y 2488/1990 (acumulados),
promovidos, respectivamente, por el Parlamento de Navarra,
el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de
Cantabria, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña,
la Diputación General de Aragón, la Junta de
Castilla y León y el Gobierno de Canarias, en relación
con la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen
Urbanístico y Valoraciones del Suelo, y en los recursos
de inconstitucionalidad, acumulados a los anteriores, interpuestos,
respectivamente, por el Consejo de Gobierno de la Comunidad
Autónoma de Islas Baleares, la Diputación General
de Aragón y el Consejo Ejecutivo de la generalidad
de Cataluña frente al Texto Refundido de Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado
por el Real Decreto 1/1992, de 26 de junio.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. La Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del
Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo,
fue impugnada a través de seis recursos de inconstitucionalidad
deducidos por el Parlamento de Navarra, el Consejo de Gobierno
de la Diputación Regional de Cantabria, el Consejo
Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, el Consejo
de Gobierno de la Junta de Castilla y León, por el
Gobierno de Canarias, por la Diputación General de
Aragón y por el Gobierno de Aragón, que fueron
acumulados al primero.
Por otra parte, la Disposición final segunda
de la citada Ley 8/1990 autorizó al Gobierno para que
en el plazo de un año desde su publicación aprobara
un Texto Refundido de las disposiciones estatales vigentes
sobre la materia. No obstante, la refundición no se
llevó a efecto en el meritado plazo y la Disposición
final quinta de la Ley 31/1991, de Presupuestos Generales,
le confirió al Gobierno un nuevo plazo para realizar
tal refundición en los primeros seis meses de 1992.
Pues bien, antes de que finalizara el proceso constitucional
que tenía por objeto la Ley 8/1990, sobre la Reforma
del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo,
y como consecuencia de tal delegación legislativa,
el Gobierno aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, mediante
el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, Texto
Refundido que, según la citada autorización
y como ha quedado dicho, debía comprender las disposiciones
estatales vigentes sobre la materia, así como su regularización,
aclaración y armonización. La disposición
derogatoria única, apartado 1.º, de esta nueva
norma deroga expresamente la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre
Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones
del Suelo.
Contra el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante, TRLS),
promovieron recurso de inconstitucionalidad la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares, la Diputación General de Aragón
y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña,
remitiéndose en parte estos dos últimos recursos
a las alegaciones vertidas en su día en sus respectivos
escritos frente a la Ley 8/1990. No obstante, el Parlamento
de Navarra, el Consejo de Gobierno de la Diputación
Regional de Cantabria, el Consejo de Gobierno de la Junta
de Castilla y León y el Gobierno de Canarias, esto
es, cuatro de los recurrentes de la Ley 8/1990, no reproducen
ni formulan recurso alguno contra el TRLS de 1992.
Estos datos iniciales han suscitado entre los comparecientes
algunas cuestiones que han de ser estudiadas en primer término,
antes de entrar en el fondo, a saber: a) si, como alega la
representación estatal, ha de reputarse de extemporánea
la impugnación del Gobierno balear consistente en que
la Ley 31/1991, de Presupuestos, no es cauce válido
para conferir un nuevo plazo de habilitación, y ello,
alega el Abogado del Estado, por cuanto ese reproche no se
hizo valer ante la citada Ley de 1991, sino, ulteriormente,
frente al TRLS de 1992; b) caso de admitirse la citada impugnación,
hemos de determinar si la prórroga de la delegación
legislativa contenida en la Ley de Presupuestos resulta constitucionalmente
válida; c) asimismo si la íntegra y expresa
derogación de la Ley 8/1990 realizada por el TRLS acarrea
la desaparición sobrevenida del objeto de los recursos
deducidos contra aquélla; d) si debe considerarse igualmente
extemporáneo el recurso de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares, como consecuencia de no haber impugnado
la Ley 8/1990, en la que se contenía la delegación
normativa; e), y finalmente, si ha de inadmitirse parcialmente
el recurso de la Diputación General de Aragón
por la inviabilidad del apoderamiento al Letrado.
Resueltas estas cuestiones previas, habremos de examinar,
antes de proceder al análisis de cada concreta impugnación,
cuáles son los títulos competenciales en juego;
así como la calificación de los preceptos del
TRLS como normas básicas, de aplicación plena
y supletoria que realiza la Disposición final única
del citado Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana.
A) Cuestiones previas
2. (Sobre la extemporaneidad de la impugnación
basada en el límite material de la Ley de Presupuestos
y sobre la validez de la prórroga de la delegación
legislativa contenida en la Ley de Presupuestos).
Como ha quedado dicho, la Ley 8/1990, de 25 de julio,
sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones
del Suelo, fue derogada por el TRLS de 1992. El hecho de que
cuatro de los recurrentes no hayan reiterado sus recursos
contra el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana plantea de inmediato
la cuestión acerca de la eventual pérdida sobrevenida
de su objeto. No obstante, antes de resolver si tal derogación
priva de sentido actual al enjuiciamiento de la Ley 8/1990,
es preciso examinar primero, en un orden lógico, el
reproche que la representación del Gobierno balear,
en el recurso núm. 2337/1992, dirige contra el citado
Real Decreto Legislativo y en cuya virtud el órgano
actor pretende, de modo principal, que lo declaremos inconstitucional
y nulo en su totalidad. Si el entero Texto Refundido de la
Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana hubiera incurrido en causa de nulidad, entre otras
consecuencias, habría que entender que la Ley 8/1990
no habría sido derogada y, por consiguiente, no se
plantearía la cuestión atinente a la eventual
pérdida del objeto de los recursos formulados contra
esta Ley. Con todo, a la viabilidad del análisis de
esta imputación opone el Abogado del Estado la extemporaneidad
de una tal impugnación, puesto que, sostiene, el recurrente
afirma la invalidez del TRLS de 1992 como consecuencia de
la ilegitimidad constitucional de una norma legal de delegación
-la Disposición final quinta de la Ley 31/1991, de
ampliación del plazo para ejercer la delegación
legislativa- que en su día pudo impugnar y no impugnó.
Este es, por tanto, el primer problema que debe ser resuelto.
En suma, pues, dos son las cuestiones que aquí
han de enjuiciarse: a) la pretendida extemporaneidad de la
impugnación basada en el límite material de
la Ley de Presupuestos; y b) la validez de la prórroga
de la delegación legislativa contenida en la Ley de
Presupuestos.
a) Con carácter preliminar, en efecto, hamos
de dar respuesta a la objeción de extemporaneidad que
opone el Abogado del Estado a la inconstitucionalidad alegada
por la representación del Gobierno de la Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares de la Disposición
final quinta de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1992, toda vez que el plazo de caducidad
para recurrir contra el citado precepto legal (art. 33 LOTC)
terminó el 31 de marzo de 1992 y el Ejecutivo balear
tenía legitimación para formular recurso de
inconstitucionalidad contra la Ley delegante de acuerdo con
el art. 32.2 LOTC. Entiende el Abogado del Estado que en el
recurso de inconstitucionalidad contra la Ley delegada no
pueden hacerse valer los vicios imputables a la Ley de delegación
o Ley delegante relativos al uso o ejercicio de la delegación
legislativa cuando ésta no fue recurrida en su día,
pues «ni la Constitución ni la LOTC autorizan
este tipo de recursos mediatos de inconstitucionalidad, más
aun cuando cabe impulsar el llamado control concreto de inconstitucionalidad
a través del planteamiento de la cuestión».
Tal argumentación no puede compartirse. El Decreto
legislativo, como norma con rango de Ley emanada por el Gobierno,
sólo es constitucionalmente válido si se dicta
en el marco de las condiciones que fijan los artículos
82 a 85 CE, disponiendo concretamente el art. 82.2 in
fine que la correspondiente delegación legislativa
tenga lugar «por una ley ordinaria cuando se trate de
refundir varios textos legales en uno sólo».
Este requisito, que sin duda puede proyectarse sobre la constitucionalidad
de la ley de delegación, afecta también, y en
todo caso, a la validez del Decreto Legislativo eventualmente
aprobado por el Gobierno con fundamento en dicha ley de delegación.
No es dudoso, por tanto, que el Texto Refundido de la Ley
sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,
como Decreto Legislativo, puede ser impugnado y, consiguientemente,
controlado por este Tribunal en lo que al cumplimiento del
específico requisito más arriba señalado
se refiere. A mayor abundamiento, y en otro orden de consideraciones,
ello se hace posible asimismo si se tiene en cuenta la situación
de potencialidad en que queda la ley delegante, que sólo
se actualiza con la aprobación del Decreto Legislativo,
en el caso en que éste llegue a dictarse. Al fin y
al cabo, la ley de delegación, desde un punto de vista
sustantivo o de
CONTENIDO material, sólo puede ser
derogada por el texto refundido en la medida en que, por lo
que aquí interesa, haya incorporado los textos legales
que deba refundir, sin que tampoco pueda olvidarse que, aun
habiendo sido derogada, habrá de actuar siempre -mientras
siga vigente el texto refundido- como parámetro para
medir las eventuales extralimitaciones en que haya podido
incurrir la refundición.
Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
no limita nuestro enjuiciamiento de los Decretos Legislativos
a ninguna de sus condiciones constitucionales de validez [arts.
82 CE y 27.2, b) LOTC], de modo que una impugnación
concreta como la que hoy se nos plantea, por referencia a
la supuesta invalidez ratione temporis de la delegación,
no puede ser desechada por este Tribunal con el argumento
de que el enjuiciamiento que así se nos pide sólo
pudo ser instado, en su día, frente a la propia Ley
delegante. La complejidad, en ésta y en otras hipótesis,
de nuestro sistema de fuentes conduce a la consecuencia, en
el orden procesal constitucional, de que la determinación
de la validez o constitucionalidad de una disposición
o enunciado legal puede requerir el previo examen, a estos
solos efectos, de la propia constitucionalidad de la norma
de ley de que trae causa la impugnada. El enjuiciamiento es
viable, en estos casos, no porque se pueda ignorar, claro
está, el plazo que marca el art. 33 LOTC para impugnar
la Ley de delegación, sino porque la impugnación
en tiempo del Decreto Legislativo permite denunciar contra
el mismo, ante esta jurisdicción, cualesquiera quiebras
de la Constitución, y entre ellas, como aquí
ocurre, la de la falta o defecto del presupuesto del ejercicio
en tiempo de la delegación legislativa (art. 82.3 CE).
Por tanto, ha de ser posible, en un proceso constitucional
en que se cuestiona la validez de la Ley delegada, enjuiciar
también los motivos de inconstitucionalidad que sean
atribuibles a la Ley de delegación.
b) La Disposición final segunda de la Ley 8/1990
habilitó al Gobierno para que, en el plazo de un año
desde la publicación de aquélla, aprobara «un
Texto Refundido de las disposiciones estatales vigentes sobre
suelo y ordenación urbana», comprendiendo la
refundición también «la regularización,
aclaración y armonización de dichas disposiciones».
El Gobierno no hizo uso en el plazo fijado de la habilitación
otorgada, que le fue nuevamente conferida por la Disposición
final quinta de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1992, Disposición que, además
de remitirse a la autorización concedida por la Ley
8/1990, estableció como plazo de utilización
de la misma los seis primeros meses de 1992. Pues bien, a
criterio del recurrente, habiéndose agotado el plazo
inicialmente concedido por el Legislador al Gobierno, no puede
prorrogarse, ni mucho menos abrirse de nuevo, mediante una
disposición comprendida en la Ley anual de Presupuestos
del Estado. Y ello porque los límites de tales Leyes
impiden que se incluyan, injustificadamente, materias no relacionadas
con la disciplina presupuestaria, según ha venido declarando
el Tribunal Constitucional. Por consiguiente, la autorización
contenida en la Disposición final quinta de la Ley
31/1991 es nula por inconstitucional. Y no existiendo autorización,
al haber recluido el plazo establecido en la Ley 8/1990, no
podía el Gobierno proceder a la refundición
autorizada en su día.
Pues bien, para un correcto planteamiento del problema
debe recordarse que el Tribunal Constitucional, desde la temprana
STC 27/1981 y a lo largo de numerosas Sentencias posteriores
que han culminado en la STC 76/1992, ha elaborado una doctrina
sobre los límites constitucionales al
CONTENIDO material
de las Leyes de Presupuestos del Estado y a su utilización
como instrumento de la legislación para introducir
en el ordenamiento jurídico «disposiciones de
carácter general en materias propias de la Ley ordinaria
(con excepción de lo dispuesto en el apartado 7.º
del art. 134 CE)». Según dicha doctrina, la Ley
de Presupuestos, que se configura como una verdadera Ley,
no obstante sus peculiaridades, en el ejercicio de una función
o competencia específica desdoblada de la genérica
potestad legislativa (art. 66.2 CE), tiene un
CONTENIDO mínimo,
necesario e indisponible -esencial, porque no puede faltar
y que cualifica a una Ley como de Presupuestos en el sentido
constitucional del concepto: «aquella que, como núcleo
fundamental, contiene la aprobación de los Presupuestos
Generales del Estado, es decir, las previsiones de ingresos
y las autorizaciones de gastos para un ejercicio económico
determinado» (STC 126/1987, fundamento jurídico
5)- constituido por «la expresión cifrada de
la previsión de ingresos y la habilitación de
gastos» y un
CONTENIDO posible, no necesario y eventual,
integrado por materias distintas a ese núcleo esencial
«que no siendo estrictamente presupuestarias inciden
en la política de ingresos y gastos del sector público
o la condicionan».
Pero aun aceptando la posibilidad de que las Leyes anuales
de Presupuestos puedan contener disposiciones o regulaciones
materiales de esa naturaleza, este Tribunal ha declarado igualmente
«que este
CONTENIDO eventual sólo tiene cabida
dentro de límites estrictos», que la doctrina
de la STC 76/1992, fundamento jurídico 4 apartado a)
-que reiteramos ahora- ha resumido concluyendo que «para
que la regulación por Ley de Presupuestos de una materia
distinta a su núcleo mínimo, necesario e indisponible
(previsión de ingresos y habilitaciones de gastos)
sea constitucionalmente legítima es necesario que esa
materia tenga relación directa con los gastos e ingresos
que integran el Presupuesto o con los criterios de política
económica de la que ese Presupuesto es el instrumento
y que, además, su inclusión esté justificada,
en el sentido de que sea un complemento necesario para la
mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución
del Presupuesto y, en general, de la política económica
del Gobierno». «El cumplimiento de estas dos condiciones
resulta, pues, necesario para justificar la restricción
de las competencias del Poder Legislativo, propia de las Leyes
de Presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica
que garantiza el art. 9.3 CE, esto es, la certeza del Derecho
que exige que una ley de
CONTENIDO constitucionalmente definido,
como es la Ley de Presupuestos Generales, no contenga más
disposiciones que las que corresponden a su función
constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE)».
Ahora bien, a diferencia de casos anteriores, en que
el Tribunal ha enjuiciado la constitucionalidad de una determinada
regulación jurídica material sobre diversos
ámbitos o sectores del ordenamiento llevada a cabo
mediante una Ley de Presupuestos, lo que constituye ahora
el objeto de nuestro examen -como aconteciera también
en el caso de la STC 13/1992, fundamento jurídico 16,
si bien allí para elaborar un Texto Refundido de la
Ley General Presupuestaria ampliando la autorización
a «la adaptación del nuevo Texto Refundido a
la Constitución y a las Leyes promulgadas con posterioridad
al 4 de enero de 1977»- no es una disposición
que por sí misma contenga una regulación material
sino una Disposición Final de la Ley de Presupuestos
Generales del Estado en la que se contiene, con una técnica
ciertamente peculiar, la fijación de un nuevo plazo
de la delegación legislativa al Gobierno para elaborar
un Texto Refundido (que comprenderá también
la regularización, aclaración y armonización
de las disposiciones refundidas), disposición ya contenida
en la anterior Ley 8/1990 cuyo término temporal se
había cumplido sin que el Gobierno hiciera uso de ella.
El acto de voluntad del Parlamento que encierra la delegación
legislativa al Gobierno ha de ser examinado, en este caso,
en su perspectiva global. Y aunque no quepa hablar, en rigor,
de una rehabilitación de la delegación legislativa
precedente, la nueva delegación legislativa, que reitera
la autorización que había sido otorgada en su
día, año y medio antes, ciertamente no puede
entenderse aislada de sus precedentes, pues con ellos alcanza
su pleno sentido y significación constitucional. Las
Cortes delegantes no hacen sino reiterar su voluntad de que
el Gobierno apruebe un Texto Refundido, habilitando un segundo
plazo para llevar a cabo la labor encomendada. En efecto,
la Disposición final quinta de la Ley 31/1991 de Presupuestos
Generales del Estado para 1992 establece que «el Gobierno
podrá hacer uso de la autorización establecida
en la Disposición final segunda de la Ley 8/1990, de
25 de julio, para aprobar el texto refundido de las disposiciones
estatales vigentes, sobre suelo y ordenación urbana,
durante los seis primeros meses de 1992».
La cuestión se circunscribe, pues, a determinar
si ese nuevo plazo autorizatorio que sustituye al ya caducado
y que supone la habilitación concedida por el Legislativo
al Gobierno para elaborar un texto refundido, puede realizarse
mediante una Ley de Presupuestos del Estado a la vista de
los límites formales y materiales que respecto de dicha
Ley se deducen del art. 134 CE según la interpretación
establecida al respecto por el Tribunal Constitucional. A
los efectos de un ponderado contraste constitucional, no cabe
desconocer la singularidad que ofrece un precepto como el
aquí enjuiciado, que al implicar un simple acto de
autorización legislativa dirigido sólo al Gobierno
para que proceda a refundir, reduciéndolas a unidad,
disposiciones normativas vigentes dispersas, carece por sí
mismo de
CONTENIDO propio regulador y, por consiguiente, no
tiene virtualidad para incidir en los límites materiales
ex art. 134 CE que para las Leyes de Presupuestos ha declarado
nuestra jurisprudencia constitucional y cuya aplicación
al caso, como pretende el recurrente, vedaría un examen
de las cuestiones de fondo planteadas en los presentes recursos
de inconstitucionalidad acumulados.
La Disposición final quinta de la Ley de Presupuestos
Generales del Estado para 1992 no incorpora «disposiciones
de carácter general en materias propias de la Ley ordinaria»
(STC 65/1990, fundamento jurídico 3) o «normas
típicas del Derecho codificado» [STC 76/1992,
fundamento jurídico 4, b)], ni tampoco «una norma
reguladora, aunque sea en clave negativa, de la naturaleza
y el régimen jurídico» de un instituto
(STC 178/1994, fundamento jurídico 5).
Por otra parte, tal disposición no supone en
modo alguno una «restricción ilegítima
de las competencias del poder legislativo» [SSTC 65/1987,
fundamento jurídico 5; 76/1992, fundamento jurídico
4, a)]. Las facultades de examen, enmienda y aprobación
de las Cámaras Legislativas fueron ejercidas plenamente
al aprobar la Ley 8/1990, sobre Reforma del Régimen
Urbanístico y Valoraciones del Suelo, que modificó
el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 entonces en
vigor. Nada ha sido hurtado al debate parlamentario ni se
han menoscabado las potestades legislativas de las Cortes
Generales y el respeto a las minorías parlamentarias
en el sentido proscrito por la Constitución como consecuencia
de la utilización de un procedimiento legislativo especial,
como es el presupuestario (SSTC 27/1981, fundamento jurídico
2; 65/1987, fundamento jurídico 5; 134/1987, fundamento
jurídico 6; y 76/1992, fundamento jurídico 4),
ni tampoco el debate presupuestario y «el
CONTENIDO
primordial que caracteriza a la Ley de Presupuestos»
han resultado desvirtuados por la introducción en ella
de una peculiar delegación legislativa como la aquí
contemplada.
Desde la perspectiva de la seguridad jurídica,
y con independencia de que no se haya llevado a cabo una regulación
jurídico-material cuando se autoriza la refundición
de la Ley de reforma con los textos legales anteriores, primero
en la misma Ley 8/1990 y luego en la Ley 31/1991 de Presupuestos
Generales del Estado, las Cortes Generales, lejos de producir
inseguridad jurídica, han servido a este principio
constitucional (art. 9.3), también en cuanto habilitan
al Gobierno para reducir a unidad las sucesivas reformas legales.
En definitiva, pues, debe rechazarse la impugnación
dirigida a la totalidad del Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana por
cuanto no se aprecia vulneración de los límites
materiales de la Ley aprobatoria de los Presupuestos Generales
del Estado que resultan del art. 134 CE, tal como ha quedado
razonado.
3. (Sobre la pérdida de objeto de los recursos
deducidos frente a la Ley 8/1990).
Resuelta la primera cuestión previa, hemos de
volver al dato de la derogación en su totalidad de
la Ley 8/1990 por obra del Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Como
hemos declarado en otras ocasiones, aunque es cierto que en
el recurso de inconstitucionalidad «la derogación,
por lo común, extinguirá el objeto» del
proceso (cfr. SSTC 111/1983, fundamento jurídico 2;
385/1993, fundamento jurídico 2), no lo es menos que
cuando «pierda su vigencia el precepto legal controvertido,
tal circunstancia sobrevenida habrá de ser tenida en
cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva...
la exclusión de toda aplicabilidad de la Ley. Si así
fuera no habrá sino que reconocer que desapareció,
al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional
que, por sus notas de abstracción y objetividad, no
puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción
de las situaciones jurídicas creadas en aplicación
de la Ley, acaso inconstitucional...» (cfr., entre otras,
SSTC 160/1987; 385/1993, fundamento jurídico 2). Tal
ha sido, por lo que aquí interesa, la doctrina que
ha venido sosteniendo este Tribunal en relación con
los recursos de inconstitucionalidad en los que se ventilaban
cuestiones no competenciales. La regla general en el ámbito
de los recursos de inconstitucionalidad es, por consiguiente,
la extinción del proceso. En ese sentido, ha de tenerse
por desaparecido el objeto del proceso en punto a las escasas
pretensiones materiales o sustantivas que algunos recursos
dedujeron frente a la Ley 8/1990.
No obstante, es cierto que, como excepción a
este principio, hemos admitido la pervivencia del objeto del
recurso de inconstitucionalidad cuando la controversia relativa
a un precepto derogado tiene un
CONTENIDO competencial, ya
que la función de preservar los ámbitos respectivos
de competencia no puede quedar enervada automáticamente
por la modificación de las disposiciones cuya adopción
dio lugar al litigio (STC 43/1996, fundamento jurídico
3, y la jurisprudencia que allí se cita en materia
de conflictos competenciales). De esta forma, pues, este Tribunal
ha resuelto que la doctrina recaída en relación
con la derogación de las normas objeto de un conflicto
de competencias (entre otras, las SSTC 182 y 248/1988; 194/1994)
es también de aplicación a los recursos de inconstitucionalidad
de carácter conflictual, en razón de análogos
argumentos, y por cuya virtud, aunque la derogación
de la norma objeto de un conflicto de competencias puede provocar
sobrevenidamente la pérdida del objeto del conflicto
mismo y, en consecuencia, resultar improcedente que éste
sea resuelto mediante Sentencia (STC 248/1988, fundamento
jurídico 2), ello excluye todo automatismo en la respuesta
y habrá de estarse, en definitiva, a las circunstancias
que en él concurren (aquí, entre otras, el fenómeno
de la delegación normativa) y, ante todo, a la pervivencia
de la controversia competencial, para que se pueda concluir
si requiere una decisión sobre el fondo (SSTC 248/1988;
182/1988, fundamento jurídico 1; ATC 155/1991, fundamento
jurídico 2; etc.), puesto que, en suma, «la solución
ha de venir dada en función de la incidencia real de
la derogación, no de criterios abstractos» (STC
385/1993, fundamento jurídico 2), lo que puede deparar,
según los casos, que se entienda extinguido el objeto
(cfr. STC 96/1996,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 15 y 28; ATC
288/1996).
Ha de notarse, en primer lugar, que los cuatro recursos
de inconstitucionalidad que se dirigen contra la derogada
Ley 8/1990 -y que no se han reiterado frente al Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana- formularon numerosas controversias competenciales
y es obligado, por consiguiente, determinar si tales recursos,
en lo que tienen de conflictual, han de correr la misma suerte,
esto es, si debe considerarse en principio extinguido el proceso
como consecuencia de la derogación de la norma por
serle de aplicación la misma doctrina o si, por el
contrario, su carácter conflictual les hace acreedores
a un tratamiento diverso.
Conviene notar que, en el presente caso, nos encontramos
ante una norma (la Ley 8/1990) que se halla derogada precisamente
en la misma medida en que es sustituida por el Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana, que, como tal Texto Refundido, carece técnicamente
de capacidad innovadora, con lo que la controversia competencial
puede trasladarse, prácticamente en sus propios términos,
a sus disposiciones, como así ha ocurrido efectivamente.
Por consiguiente, la necesidad de delimitación de los
ámbitos competenciales en relación con la Ley
8/1990 no puede estimarse subsistente, habida cuenta de que
será satisfecha al analizar, desde la perspectiva constitucional,
la norma que la ha sustituido y que, a la vez, al enjuiciar
las impugnaciones relativas al Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, se
resolverán las cuestiones en torno a la ley delegada.
En consecuencia, debe concluirse que ha desaparecido el objeto
de los recursos de inconstitucionalidad deducidos contra la
Ley 8/1990.
Debe advertirse, finalmente, que el Decreto-ley 5/1996,
de 7 de junio, no impugnado, ha derogado algunos preceptos
del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana. Al margen de que esa derogación
puntual afecte sólo a algunos de los artículos
del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana impugnados, como se verá
más adelante, ello no supone la pérdida de objeto
de los recursos deducidos contra éste, habida cuenta
de que la disputa sigue viva y a la luz de las circunstancias
concurrentes.
4. (Sobre si ha de reputarse de extemporáneo
el recurso de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares,
como consecuencia de no haber impugnado la Ley 8/1990).
Debemos, por tanto, circunscribir nuestro examen a los
recursos formulados contra el Real Decreto Legislativo 1/1992,
de 26 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (RR.II.
núms. 2337, 2341 y 2342 de 1992). Mas, a fin de precisar
con toda exactitud qué artículos del Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana cabe considerar correctamente impugnados y, consiguientemente,
incluidos en el análisis de los motivos de inconstitucionalidad
que se ha de efectuar en esta Sentencia, nos ocuparemos seguidamente
de las dos objeciones que el Abogado del Estado aduce al respecto.
a) En opinión de la representación estatal,
quien no haya recurrido en su día contra la Ley 8/1990
no puede aprovechar la publicación del Texto Refundido
para impugnar los preceptos de aquella Ley que, sin alteración,
aparecen en la norma refundidora. Admitir otra cosa -afirma-
entrañaría permitir el fraude del plazo de caducidad
impuesto por el art. 33 LOTC, con daño a la seguridad
jurídica. En este caso se encuentra, sobre todo, el
recurso de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.
El Consejo de Gobierno de las Islas Baleares no recurrió
contra la Ley 8/1990 y ahora impugna preceptos del Texto Refundido
de tenor idéntico a los de aquella Ley. También
el recurso del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
incurre en idéntica omisión. En cuanto al recurso
promovido por la Diputación General de Aragón,
nada hay que oponer a que se vuelvan a recurrir los preceptos
del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana que reproducen los de la
Ley 8/1990 impugnados en su día por el órgano
ejecutivo de la Diputación General de Aragón.
Otros, en cambio, no fueron recurridos, de modo que ahora,
y por razón de extemporaneidad, no procede entrar a
enjuiciar su inconstitucionalidad.
Pero tal objeción carece de fundamento. Incluso
si se produce una coincidencia parcial de los contenidos de
ambas, la Ley 8/1990 y el TRLS de 1992, son dos textos normativos
formalmente distintos, emanados además de órganos
constitucionales diferentes. Ninguna restricción ha
de pesar, pues, sobre la impugnación del segundo de
dichos textos derivada de la no impugnación anterior
del primero de ellos, restricción que la LOTC no contempla,
dado que el objeto del proceso constitucional es, en principio,
el texto legal y no la norma cuyo mandato ese texto expresa
(STC 11/1981, fundamento jurídico 4).
b) La otra objeción del Abogado del Estado concierne
al recurso presentado por la Diputación General de
Aragón y debe tenerse, con arreglo a la doctrina de
este Tribunal, por plenamente fundada. En efecto, el referido
órgano autonómico adoptó, el 18 de agosto
de 1992, y según consta en la certificación
que acompaña al escrito de demanda, el acuerdo de interponer
«recurso de inconstitucionalidad contra los artículos
del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que reproducen
aquellos de la Ley 8/1990, de 25 de julio, que fueron objeto
de impugnación ante dicho Tribunal, así como
contra todos aquellos que supongan una invasión de
las competencias que en la materia ostenta la Comunidad Autónoma
de Aragón», confiriendo su representación
y defensa en el meritado recurso al Abogado luego comparecido
en el presente proceso. Por tanto, y a tenor del acuerdo transcrito,
una parte de los preceptos recurridos aparece perfectamente
identificada, mientras que la determinación de los
demás que deban recurrirse en cuanto supongan una invasión
del ámbito competencial autonómico se delega
en el Letrado designado por la Diputación.
Ahora bien, no es el mencionado Letrado quien, en virtud
de los arts. 162.1, a) CE y 32.2 de la LOTC, dispone de legitimación
para interponer recurso de inconstitucionalidad, sino el Gobierno
aragonés mediante «acuerdo adoptado al efecto».
Como se advierte en la STC 42/1985, «siendo la legitimación
para la acción de inconstitucionalidad una potestad
atribuida directamente por la Constitución a determinados
órganos o miembros de órganos representativos
y no una facultad que derive del derecho del que se es titular,
es claro que no puede ser delegado ni transmitido el poder
para ejercerla y que, en consecuencia, la decisión
de impugnar no puede ser adoptada en términos genéricos...»
(fundamento jurídico 2). De ello se sigue la inviabilidad
del apoderamiento conferido por el órgano recurrente
a su representación en este proceso, por lo que atañe
a la indeterminación de los preceptos del Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana que no sean reproducción de los contenidos en
la Ley 8/1990, y, de otro lado, que no resulte procedente,
pues, el examen de los motivos impugnatorios aducidos frente
a los mismos por la Diputación General de Aragón.
Sin perjuicio de lo que, en su momento, pueda indicarse
al respecto, en este vicio incurren las impugnaciones de los
artículos siguientes: de un lado, los arts. 27.4; 45;
59.1 y 2; 72.1; 104.1 y 3; 109.1; 113.2; 124; 132; 133; 134;
138.b; 166.1.a), c) y e); 167; 176; 183; 205; 227.1; 228.3
y 4; Disposición adicional cuarta; Disposiciones transitorias
primera, cuarta, quinta, sexta, 4, y octava; y, de otro, los
arts. 51.3, 54, 55, 56, 57, 58, 61, 160.3, 173, 254.1. Ha
de tenerse en cuenta, con todo, que la mayor parte de estos
preceptos han sido impugnados por otros recurrentes, lo que
permitirá, como es obvio, su enjuiciamiento.
B) Los títulos competenciales
5. Del juego de los arts. 148 y 149 CE resulta que las
Comunidades Autónomas pueden asumir competencia exclusiva
en las materias de «ordenación del territorio,
urbanismo y vivienda». Conforme a estos preceptos constitucionales,
las Comunidades Autónomas recurrentes (EAC, art. 9.9,
EAAR, art. 35.1.3 y EAIB, art. 10.3) tienen atribuida, estatutariamente,
competencia «exclusiva» en dichas materias, al
igual que sucede en las restantes CC AA (si bien la de Madrid
es atribuida por el art. 26.3 de su Estatuto en términos
de «plenitud de la función legislativa»,
con idéntico alcance). Mas ha de señalarse que
tal exclusividad competencial no autoriza a desconocer la
que, con el mismo carácter, viene reservada al Estado
por virtud del art. 149.1 CE, tal como ha precisado la STC
56/1986 (F. 3), referida al urbanismo, y la STC 149/1991 [F.
1, B)], relativa a ordenación del territorio. Procede,
pues, afirmar que la competencia autonómica en materia
de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta
en virtud del art. 149.1 CE, cuyo ejercicio puede condicionar,
lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas
sobre el mencionado sector material.
Será preciso, pues, examinar los títulos
invocados por el Estado como justificación de su intervención
normativa en materia urbanística y verificar, mediante
el examen de los preceptos enumerados en los dos primeros
apartados de la Disposición final única del
TRLS, la corrección de la calificación otorgada
por el legislador estatal respecto de su aplicabilidad. Ha
de precisarse, a este respecto, que si bien las Comunidades
Autónomas recurrentes admiten, en línea de principio,
la concurrencia del título competencial del art. 149.1.1.º
CE, entienden que en su ejercicio el legislador estatal se
ha extralimitado en relación con determinados preceptos
de la disposición impugnada reguladores de la propiedad
urbana.
Conviene, por lo expuesto, pronunciarse sobre el alcance
del referido art. 149.1.1.º CE y su proyección
sobre el derecho de propiedad del suelo, por cuanto constituye
uno de los elementos esenciales para elucidar la calificación
como básicos por el Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de
buena parte de los preceptos impugnados.
Otro tanto ha de decirse en relación con los
diversos títulos competenciales invocados por la Disposición
final única del TRLS, y señaladamente el que
se ampara en el art. 149.1.18.º CE en cuanto atribuye
al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen
jurídico de las Administraciones Públicas, el
Procedimiento Administrativo Común, la Legislación
sobre Expropiación Forzosa y el sistema de responsabilidad
de todas las Administraciones Públicas.
Procede, por ello, determinar en primer lugar el ámbito
de la competencia sobre urbanismo asumidas por las Comunidades
Autónomas en virtud de lo previsto en los arts. 148
y 149 CE y en los Estatutos de Autonomía para poder
así discernir si en tal competencia exclusiva ha incidido,
con injerencia no aceptable constitucionalmente, el Real Decreto
Legislativo impugnado.
6. (La competencia sobre urbanismo).
a) Sin perjuicio de ulteriores concreciones, el urbanismo,
como sector material susceptible de atribución competencial,
alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo
de los asentamientos de población en el espacio físico,
lo que, en el plano jurídico, se traduce en la «ordenación
urbanística», como objeto normativo de las leyes
urbanísticas (recogida en la primera Ley del Suelo
de 1956, art. 1.º). Sin propósito definitorio,
el
CONTENIDO del urbanismo se traduce en concretas potestades
(en cuanto atribuidas o controladas por Entes públicos),
tales como las referidas al planeamiento, la gestión
o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención
administrativa en las facultades dominicales sobre el uso
del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran
técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de
añadirse la determinación, en lo pertinente,
del régimen jurídico del suelo en tanto que
soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización
y edificación.
El
CONTENIDO que acaba de enunciarse se traduce en la
fijación de lo que pudiéramos llamar políticas
de ordenación de la ciudad, en tanto en cuanto mediante
ellas se viene a determinar el cómo, cuándo
y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos
humanos, y a cuyo servicio se disponen las técnicas
e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal
objetivo.
Ha de añadirse que, si bien la Constitución
no define lo que haya de entenderse por urbanismo, sí
proporciona, junto al derecho a disfrutar de una vivienda
digna y adecuada (art. 47 CE, párrafo primero), una
serie de importantes principios rectores de la política,
en este caso, urbanística, a las que han de atenerse
en el ejercicio de sus respectivas competencias, los Entes
públicos, a saber: la utilización del suelo
de acuerdo con el interés general para impedir la especulación
(art. 47 CE, párrafo primero); y la participación
de la comunidad en las plusvalías generadas por la
acción urbanística de los Entes públicos
(art. 47 CE, párrafo segundo). Con arreglo a lo establecido
en el art. 53.3, inciso primero, CE, el reconocimiento, el
respeto y la protección de tales contenidos del art.
47 CE «informarán la legislación positiva,
la práctica judicial y la actuación de los poderes
públicos» (SSTC 19/1982, fundamento jurídico
6 y 45/1989, fundamento jurídico 4).
b) El orden constitucional de distribución de
competencias ha diseccionado ciertamente la concepción
amplia del urbanismo que descansaba en la legislación
anterior a la Constitución de 1978, pues no es posible
desconocer, como se ha dicho, que junto a la atribución
de la competencia urbanística a las Comunidades Autónomas,
el art. 149.1 CE reconoce al Estado la competencia, también
exclusiva, sobre las condiciones básicas de ejercicio
de los derechos constitucionales o la legislación sobre
expropiación forzosa, o el sistema de responsabilidad
o el procedimiento administrativo común, por citar
algunos de los instrumentos de los que el urbanismo, con ésa
u otra nomenclatura, suele hacer uso.
Pues bien, expuesto lo anterior, ha de afirmarse que
la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo
ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras
estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar
una regulación general del entero régimen jurídico
del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente
a la materia urbanística (establecimiento de las condiciones
básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio
del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de
la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa).
Pero ha de añadirse, a renglón seguido, que
no debe perderse de vista que en el reparto competencial efectuado
por la CE es a las Comunidades Autónomas a las que
se ha atribuido la competencia exclusiva sobre el urbanismo,
y por ende es a tales Entes públicos a los que compete
emanar normas que afecten a la ordenación urbanística,
en el sentido más arriba expuesto.
Esta misma visión sistemática, unitaria
y coherente, del bloque de la constitucionalidad fue recogida
en el Preámbulo de la Ley 8/1990, sobre Reforma del
Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo,
refundida en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana: «La delimitación
constitucional de competencias parece impedir que el Estado
apruebe una nueva Ley sobre régimen del suelo y ordenación
urbana con el mismo o similar
CONTENIDO al del texto refundido
actualmente vigente ..., ya que su regulación supondría
una manifiesta invasión de las competencias autonómicas
en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
Pero tampoco las Comunidades Autónomas están
facultadas para establecer una normativa urbanística
de alcance y
CONTENIDO tan amplio como el de la Ley vigente
(preconstitucional), porque ello chocaría con las competencias
que al Estado atribuye el propio texto constitucional»
(cfr. núm. II). Concepción sistemática
esta que, como tal y en principio, comparten los recurrentes,
aunque discuten la concreta plasmación que ha tenido
en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana.
7. (Delimitación negativa y positiva de la competencia
del art. 149.1.1.º CE).
Al objeto de situar el art. 149.1.1.º CE en su
debido contexto, deben hacerse algunas precisiones acerca
de la naturaleza y alcance de la competencia estatal que aquí
se considera para mejor determinar, desde una interpretación
sistemática, cómo ha de articularse con la competencia
autonómica sobre urbanismo.
a) En primer lugar, importa delimitar por vía
negativa el título competencial residenciado en el
art. 149.1.1.º CE. De una parte, no se puede identificar
con el
CONTENIDO derivado de otros preceptos constitucionales,
tales como los arts. 138.2 y 139.1, que son presupuestos o
límites, pero no títulos competenciales; o el
art. 139.2, en cuanto expresión de la unidad de mercado
y del derecho a la libre circulación. De otra, el art.
149.1.1.º CE no viene a ser un trasunto, en el plano
competencial, del art. 14 CE, que, por lo demás, vincula
a todos los poderes públicos. Este título estatal
no representa, pues, una suerte de prohibición para
el legislador autonómico de un trato divergente y desproporcionado
respecto de la legislación estatal.
Ha de añadirse que «condiciones básicas»
no es sinónimo de «legislación básica»,
«bases» o «normas básicas».
El art. 149.1.1.º CE, en efecto, no ha atribuido al Estado
la fijación de las condiciones básicas para
garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y libertades
constitucionales, sino sólo el establecimiento -eso
sí, entero- de aquellas condiciones básicas
que tiendan a garantizar la igualdad. Y si bien es cierto
que su regulación no puede suponer una normación
completa y acabada del derecho y deber de que se trate y,
en consecuencia, es claro que las Comunidades Autónomas,
en la medida en que tengan competencias sobre la materia,
podrán siempre aprobar normas atinentes al régimen
jurídico de ese derecho -como en el caso de la propiedad
del suelo-, no lo es menos, sin embargo, que la competencia
ex art. 149.1.1.º CE no se mueve en la lógica
de las bases estatales-legislación autonómica
de desarrollo. En otras palabras, el Estado tiene la competencia
exclusiva para incidir sobre los derechos y deberes constitucionales
desde una concreta perspectiva, la de la garantía de
la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales,
dimensión que no es, en rigor, susceptible de desarrollo
como si de unas bases se tratara; será luego el legislador
competente, estatal y autonómico, el que respetando
tales condiciones básicas establezca su régimen
jurídico, de acuerdo con el orden constitucional de
competencias.
Finalmente, las condiciones básicas no equivalen
ni se identifican tampoco con el
CONTENIDO esencial de los
derechos (art. 53.1 CE), técnica cuyo objeto, como
hemos reiterado desde la STC 11/1981, consiste en garantizar
el derecho frente a los eventuales abusos o extralimitaciones
de los poderes públicos, en particular y en primer
término, del legislador, cualquiera que éste
sea, en su tarea reguladora. El
CONTENIDO esencial constituye,
pues, una garantía constitucional en favor del individuo,
algo a respetar por el legislador en cada caso competente,
no para regular; no es, en definitiva, una técnica
que permita determinar lo que al Estado o a las Comunidades
Autónomas les corresponde. En términos positivos,
pues, tanto el legislador estatal de las condiciones básicas,
como el autonómico deben respetar el
CONTENIDO esencial
del derecho de propiedad (art. 53.1 CE).
b) En segundo lugar, conviene recordar algunas notas
que delimitan positivamente la competencia estatal ex art.
149.1.1.º CE. Así, en lo que hace a su ámbito
material o alcance horizontal, es de advertir que la «materia»
sobre la que recae o proyecta son los derechos constitucionales
en sentido estricto, así como los deberes básicos.
Ahora bien, las condiciones básicas que garanticen
la igualdad se predican de los derechos y deberes constitucionales
en sí mismos considerados, no de los sectores materiales
en los que éstos se insertan y, en consecuencia, el
art. 149.1.1.º CE sólo presta cobertura a aquellas
condiciones que guarden una estrecha relación, directa
e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce.
De lo contrario, dada la fuerza expansiva de los derechos
y la función fundamentadora de todo el ordenamiento
jurídico que éstos tienen atribuida (art. 10.1
CE), quedaría desbordado el ámbito y sentido
del art. 149.1.1.º CE, que no puede operar como una especie
de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier
materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que
pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia
un derecho o deber constitucional.
Por otra parte, tal como se ha indicado, constituye
un título competencial autónomo, positivo o
habilitante, constreñido al ámbito normativo,
lo que permite al Estado una «regulación»,
aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen
la igualdad, que no el diseño completo y acabado de
su régimen jurídico.
En definitiva, y para recapitular, el art. 149.1.1.º
CE no debe ser entendido como una prohibición de divergencia
autonómica, ni tampoco como un título residual,
aunque la normación del derecho por virtud de esta
competencia sea limitada, no ya sólo porque no se inscriba
en la dinámica de las bases-desarrollo, en la que siempre
ha de restar un espacio normativo para las Comunidades Autónomas,
sino, más exactamente, como ha quedado razonado, porque
las condiciones básicas que garanticen la igualdad,
por definición, no pueden consistir en un régimen
jurídico acabado y completo de los derechos y deberes
constitucionales afectados. La regulación de esas condiciones
básicas sí corresponde por entero y en exclusiva
al Estado, pero con tal normación, como es evidente,
no se determina ni se agota su entero régimen jurídico.
En tal contexto, no debe olvidarse que la «igualdad
de todos los españoles» representa el elemento
teleológico o finalista del título competencial
que aquí se considera, el único que justifica
y ampara el ejercicio de la competencia estatal. En el ámbito
urbanístico, es la intervención del legislador
estatal ex art. 149.1.1.º CE la que garantiza esa igualdad,
máxime si se tiene en cuenta la inexcusable remisión
al planeamiento y la disparidad de usos y contenidos susceptibles
de apropiación que de ahí resulta.
8. (
CONTENIDO o significado de las «condiciones
básicas»).
Una comprensión sistemática del entero
orden competencial lleva a concluir, de acuerdo con nuestra
jurisprudencia, que las «condiciones básicas»
hacen referencia al
CONTENIDO primario (STC 154/1988) del
derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades
elementales, límites esenciales, deberes fundamentales,
prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos
previos...). En todo caso, las condiciones básicas
han de ser las imprescindibles o necesarias para garantizar
esa igualdad, que no puede consistir en una igualdad formal
absoluta. Como hemos insistido, si por «condiciones
básicas» hubiera de entenderse cualquier condición
«material», obligado sería concluir que
esa interpretación tan amplia habría de conducir
a un solapamiento con otras competencias estatales explicitadas
en el art. 149.1 CE o, lo que es peor, a una invasión
de las competencias autonómicas. Si nos referimos al
ámbito urbanístico y de la ordenación
del territorio, bastaría con que el Estado invocara
la regulación de las condiciones básicas de
igualdad -sociales, económicas, políticas y
jurídicas- para el ejercicio de la propiedad urbana
y la libertad de empresa, por ejemplo, para que pudiera dictar
una norma de una amplitud tal que poco les restaría
a las Comunidades Autónomas de esta competencia exclusiva
en materia de urbanismo.
Dentro de esas «condiciones básicas»
cabe entender incluidos asimismo aquellos criterios que guardan
una relación necesaria e inmediata con aquéllas,
tales como el objeto o ámbito material sobre el que
recaen las facultades que integran el derecho (así,
respecto de la propiedad privada la demanialización
de toda una categoría de bienes definidos por sus características
naturales: STC 227/1988, fundamento jurídico 14); los
deberes, requisitos mínimos o condiciones básicas
en que ha de ejercerse un derecho (SSTC 5/1981, fundamento
jurídico 26; 37/1981, fundamento jurídico 2);
los requisitos indispensables o el marco organizativo que
posibilitan el ejercicio mismo del derecho (como la inscripción
censal para el derecho de sufragio; STC 154/1988, fundamento
jurídico 3); etcétera.
De este modo las «condiciones básicas»,
y por lo que hace al caso planteado, una primera interpretación
literal del art. 149.1.1.º CE en relación con
los preceptos enjuiciados permite entender que al Estado le
compete regular las «condiciones básicas»
que garanticen la «igualdad» de todos los propietarios
del suelo en el ejercicio de su derecho de propiedad urbana,
es decir, la «igualdad básica» en lo que
se refiere a las valoraciones y al régimen urbanístico
de la propiedad del suelo. Esta es, obviamente, la concepción
de fondo que subyace al legislador estatal del suelo en el
Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo
y Ordenación Urbana y de la que los recurrentes, en
algunas de sus manifestaciones, discrepan con mayor o menor
amplitud, según los casos, como habrá ocasión
de poner de relieve.
9. (Art. 149.1.1.º CE en relación con el
derecho de propiedad del suelo).
a) Para analizar la proyección de la competencia
atribuida al Estado por el art. 149.1.1.º CE sobre el
derecho de propiedad y, señaladamente, sobre la propiedad
urbana, conviene recordar, a título introductorio,
nuestra doctrina, sintetizada en la STC 156/1995, según
la cual, «en relación precisamente con el derecho
a la propiedad que reconoce el art. 33 CE, hemos señalado
que el título del art. 149.1.1.º CE no habilita
para establecer una regulación uniforme de la propiedad
privada y su función social, ni esa pretendida uniformidad
puede servir de pretexto para anular las competencias legislativas
que las Comunidades Autónomas tienen sobre todas aquellas
materias en las que entre en juego la propiedad (STC 37/1987,
fundamento jurídico 9). Al Estado le corresponde ciertamente
establecer la regulación del
CONTENIDO básico
y primario del derecho de propiedad, en la medida en que afecte
a las condiciones básicas de su ejercicio, pero el
referido título competencial no habilita por sí
mismo para que el Estado pueda regular cualquier circunstancia
que, de forma más o menos directa, pueda incidir sobre
la igualdad en el ejercicio del derecho. El propio tenor literal
del precepto deja claro que la igualdad que se persigue no
es la identidad de las situaciones jurídicas de todos
los ciudadanos en cualquier zona del territorio nacional (lo
que por otra parte sería incompatible con la opción
por un Estado organizado en la forma establecida en el Título
VIII de la Constitución), sino la que queda garantizada
con el establecimiento de las condiciones básicas,
que, por tanto, establecen un mínimo común denominador
y cuya regulación, ésta sí, es competencia
del Estado» (fundamento jurídico 3), como consecuencia
de este título que tiene, sin duda, un carácter
específico y autónomo, en cuanto que le atribuye
al Estado ciertas facultades según el derecho constitucional
de que se trate (SSTC 37/1987, fundamento jurídico
9; 149/1991, fundamento jurídico 8; 154/1988, fundamento
jurídico 3; 75 y 86/1990, fundamento jurídico
2; 82/1986, fundamento jurídico 4; 52/1988, fundamento
jurídico 4); 87/1985, fundamento jurídico 8);
etcétera.
Este precepto, en efecto, autoriza al Estado para regular
las condiciones básicas que garanticen una igualdad
de trato -asimismo básica o esencial- de todos los
españoles en el ejercicio de sus derechos de propiedad
(STC 37/1987, fundamento jurídico 9), lo que puede
expresarse, por ejemplo, en la fijación de ciertas
limitaciones y servidumbres a fin de evitar una proyección
desigual sobre las facultades de los propietarios según
las diversas situaciones urbanísticas de los terrenos
e inmuebles de su titularidad (STC 149/1991, fundamento jurídico
8; asimismo, para otras aplicaciones, fundamento jurídico
1.D, y STC 227/1988, fundamento jurídico 8); etcétera.
b) También es necesario recordar algunos de los
criterios que hemos venido subrayando a fin de cohonestar
esta competencia exclusiva del Estado, que, como se ha dicho,
tiene un carácter específico y concreto -la
regulación de las condiciones básicas-, con
otras competencias autonómicas que, como el urbanismo,
se refieren a todo un sector del ordenamiento jurídico.
«La función que al Estado encomienda el art.
149.1.1.º CE ha de desarrollarse sin desconocer el régimen
competencial diseñado en el resto del precepto y en
los Estatutos de Autonomía y sin que el Estado pueda
asumir funciones que, más que garantizar condiciones
básicas de igualdad, ampararían la infracción
del orden constitucional de competencias» (cfr. SSTC
194/1994, fundamento jurídico 4; 43/1996, fundamento
jurídico 2).
En lo que aquí concierne, no puede desconocerse
que se contempla el derecho de propiedad desde la perspectiva
de la intervención pública para garantizar las
condiciones de igualdad (regla 1.ª del art. 149.1 CE)
y sólo sus condiciones básicas, óptica
distinta, sin duda, que la que proporciona la competencia
exclusiva del Estado sobre la legislación civil a que
se refiere la regla 8.ª del mismo precepto, como se verá
en el fundamento jurídico 11. Ello significa, por lo
que ahora interesa, que la legislación estatal dictada
al amparo del art. 149.1.1.º CE en relación con
aquellas manifestaciones del dominio sobre las que las Comunidades
Autónomas sí ostentan competencias no puede
utilizarse para regular la política autonómica
sectorial correspondiente, puesto que tal resultado supondría
vaciar de todo
CONTENIDO la competencia autonómica
(cfr. SSTC 194/1994, fundamento jurídico 4; 43/1996,
fundamento jurídico 2, entre otras). Más en
concreto, el indicado título competencial sólo
tiene por objeto garantizar la igualdad en las condiciones
de ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento
de los deberes inherentes a la función social, pero
no, en cambio, la ordenación de la ciudad, el urbanismo
entendido en sentido objetivo. A través de esas condiciones
básicas, por tanto, no se puede configurar el modelo
de urbanismo que la Comunidad Autónoma y la Administración
local, en el ejercicio de sus respectivas competencias, pretendan
diseñar, ni definir o predeterminar las técnicas
o instrumentos urbanísticos al servicio de esas estrategias
territoriales, aunque, como se verá, puedan condicionar
indirectamente ambos extremos. Habrá que distinguir,
pues, aquellas normas urbanísticas que guardan una
directa e inmediata relación con el derecho de propiedad
(ámbito al que se circunscribe el art. 149.1.1.º
CE) y del que se predican las condiciones básicas,
de aquellas otras que tienen por objeto o se refieren a la
ordenación de la ciudad, esto es, las normas que, en
sentido amplio, regulan la actividad de urbanización
y edificación de los terrenos para la creación
de ciudad.
10. (Consecuencias de esta competencia sobre el derecho
de propiedad urbana y el urbanismo).
Siendo ello así, y sin perjuicio de cuanto se
indique en el enjuiciamiento de cada una de las concretas
impugnaciones, cabe admitir que la adquisición del
CONTENIDO urbanístico susceptible de apropiación
privada, su valoración, o los presupuestos previos
-o delimitación negativa- para que pueda nacer el derecho
de propiedad urbana, por ejemplo, son elementos que, en principio,
pueden considerarse amparados por la competencia estatal que
se localiza en el art. 149.1.1.º CE, como ya se ha anticipado
en el fundamento jurídico 8 in fine. Al mismo tiempo,
el Estado tiene competencia para fijar las condiciones básicas
que garanticen la igualdad en el cumplimiento de los deberes
constitucionales y, en consecuencia, para regular los deberes
básicos que sean inherentes a cada manifestación
del dominio. En tal sentido, no debe olvidarse que la función
social forma parte del
CONTENIDO del derecho de propiedad
y expresa y sintetiza los deberes que modulan su ejercicio
(art. 33.2 CE), así como que la competencia estatal
ex art. 149.1.1.º CE se extiende a los deberes constitucionales
(arts. 149.1.1.º y 33.2 CE). De ahí que puedan
encontrar cobijo bajo la competencia estatal las manifestaciones
más elementales de la función social de la propiedad
urbana, los deberes básicos que a su titular corresponde
satisfacer, en cuanto sirvan para garantizar la igualdad a
que se refiere el art. 149.1.1.º CE. No es posible, pues,
rechazar a priori o excluir a radice la competencia estatal
para dictar normas sobre tales aspectos de la propiedad urbana
y de su función social.
Por otra parte, es claro que el art. 149.1.1.º
CE permite al legislador estatal opciones diversas y, a la
postre, modelos diferentes de propiedad urbana, en sus condiciones
básicas, claro está, pero cuya influencia sobre
el entero estatuto legal de esta forma de propiedad tampoco
cabe desconocer, puesto que habrán de ser respetadas
y atendidas por la normativa autonómica, por más
que el título estatal no ampare una legislación
básica general o indiferenciada sobre la propiedad
urbana bajo el perfil del Derecho público, sino sólo
de aquellas normas que garanticen la igualdad básica
en el ejercicio del derecho y en el cumplimiento de la función
social que le es inherente.
A resultas de esas condiciones básicas, por tanto,
el Estado puede plasmar una determinada concepción
del derecho de propiedad urbana, en sus líneas más
fundamentales, como, por ejemplo y entre otras, la que disocia
la propiedad del suelo del derecho a edificar, modelo este
que ha venido siendo tradicional en nuestro urbanismo. Las
Comunidades Autónomas, desde la competencia urbanística
que les reconocen la Constitución y los Estatutos de
Autonomía, podrán dictar normas atinentes al
derecho de propiedad urbana, con respeto, claro está,
de esas condiciones básicas y de las demás competencias
estatales que, en cada caso, sean de aplicación (como,
v. gr., la que descansa en el art. 149.1.8.º CE, en relación
con la dimensión jurídico-privada del dominio;
o la relativa a las garantías expropiatorias ex art.
149.1.18.º CE, en los términos que más
tarde se verán).
Si se tiene en cuenta que la competencia estatal de
regulación de las condiciones básicas para garantizar
la igualdad no significa ni equivale a una competencia sobre
la legislación básica en materia de derechos
y deberes constitucionales, de un lado, y que las Comunidades
Autónomas tienen competencias para dictar normas sobre
la propiedad urbana, es evidente que, para articular esta
confluencia de títulos competenciales, las normas estatales
emanadas bajo la cobertura del art. 149.1.1.º CE pueden
encontrar su mejor expresión a través de principios
o reglas generales que, en definitiva, sirvan para garantizar
la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales,
sin menoscabo de la competencia urbanística de las
Comunidades Autónomas y, en consecuencia, de la competencia
de éstas para dictar también normas sobre la
propiedad urbana.
11. (Competencias ex art. 149.1.8.º y 149.1.18.º).
Finalmente, entre los títulos competenciales
en favor del Estado susceptibles de afectar al urbanismo,
merecen ahora citarse los que consagran el art. 149.1.8.º
y 18.º CE. Por virtud del primero, al Estado incumbe
con carácter exclusivo la legislación civil,
sin perjuicio de la conservación, modificación
y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos
civiles, forales o especiales allí donde existan, competencia
cuya incidencia habrá que considerar cuando las normas
impugnadas contengan efectivamente legislación civil.
No obstante, y habida cuenta del escaso número de impugnaciones
deducidas por la pretendida infracción competencial
de este título, no es necesario hacer aquí una
consideración especial y previa acerca de su significado,
sobre el que, por otra parte, se ha producido ya una dilatada
jurisprudencia (entre otras, SSTC 58/1982, 71/1982, 85/1984,
37/1987, 227/1988, 15/1989, 170/1989, 17/1990, 121/1992, 88/1993,
156/1993, 264/1993, 102/1995, 146/1996, etcétera).
Por su parte, el art. 149.1.18.º CE atribuye al
Estado numerosas competencias, de diverso alcance y naturaleza,
cuya proyección sobre el urbanismo habrá que
examinar, también en cada caso: «las bases del
régimen jurídico de las Administraciones Públicas»
que garantizarán a los administrados un tratamiento
común ante ellas; «el procedimiento administrativo
común»; y, sobre todo, «la legislación
sobre expropiación forzosa» y el «sistema
de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas».
Como es evidente, el art. 149.1.18.º CE contiene en su
conjunto un bloque de materias de mayor espectro que el que
representa el art. 149.1.1.º CE, que sólo es susceptible
de afectar a la intervención pública sobre los
derechos en juego en el ámbito del urbanismo, señaladamente
del derecho de propiedad. Adelantando lo que, al enjuiciar
las correspondientes impugnaciones, habrá que resolver,
el problema capital reside en determinar si, y en qué
medida, el Estado, a partir del art. 149.1.18.º CE (cuya
heterogeneidad impide, sin embargo, un tratamiento unívoco),
puede aprobar normas especiales, circunscritas a un sector
específico, como el urbanismo, más allá
de la legislación general de expropiación forzosa
y de las garantías comunes del expropiado; o del sistema
general de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.
Con todo, nuestro examen habrá de contraerse a las
concretas impugnaciones formuladas respecto de determinados
preceptos, sin que tampoco sea necesario elaborar una doctrina
general sobre la indicada cuestión.
C) La Disposición Final Unica del TRLS
12. Como ya se ha dicho, la Disposición final
única del TRLS ha estructurado o dividido todos sus
preceptos en torno a tres grupos: unos, de carácter
básico, por virtud de las reglas 1.ª, 8.ª,
13.ª, 18.ª y 23.ª del art. 149.1 CE (apartado
1 de la citada Disposición); otros, en cambio, son
de «aplicación plena» en virtud de las
reglas 8.ª y 18.ª del mismo art. 149.1 CE (apartado
2.º); y otros, finalmente, de «aplicación
supletoria» (apartado 3.º).
Lo que los recurrentes impugnan del Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana no es, propiamente, su articulado, sino la calificación
otorgada por la Disposición final única de la
Ley a los diversos preceptos de la misma, esto es, el tipo
de título competencial (básico) y el régimen
de aplicabilidad (plena y supletoria).
a) Por lo que hace, en primer lugar, a la calificación
como normas «de carácter básico»,
debe advertirse que aunque el legislador ha incluido en esta
categoría al art. 149.1.1.º CE como ya se ha puesto
de manifiesto en el fundamento 7 de esta Sentencia, esta competencia
tiene rasgos específicos que la hacen diferente de
las competencias básicas que corresponden al Estado.
Tampoco las competencias ex art. 149.1.8.º CE (salvo
las relativas a las bases de las obligaciones contractuales)
tienen en rigor carácter básico, sino exclusivo.
Por lo demás, el Gobierno de la Nación viene
obligado a calificar las normas que a su parecer tengan carácter
básico por exigencia de la seguridad jurídica
«y con mayor razón cuando haya de regular por
Decreto Legislativo una determinada materia sobre la que el
Estado tiene competencia para aprobar las normas básicas»
(STC 179/1992, fundamento jurídico 2; STC 385/1993,
fundamento jurídico 3), como es el presente caso, sin
que, a este propósito, necesite el Gobierno una habilitación
expresa para tal calificación que es, por tanto, posible
en cualquiera de las modalidades legiferantes contenidas en
el art. 82 CE (STC 385/1993, fundamento jurídico 3).
Cosa distinta será que todos los preceptos calificados
como básicos por el legislador tengan efectivamente
este carácter.
b) En cuanto a las normas «de aplicación
plena», es evidente que esta categoría no tiene
correspondencia en el texto constitucional, a diferencia de
lo que sucede con la legislación básica y la
referencia a la supletoriedad del Derecho estatal (149.3 CE).
Por lo que conviene recordar que si al usar de sus facultades
legislativas sobre materias de su competencia tanto el Estado
como las Comunidades Autónomas han de operar a partir
de un determinado entendimiento interpretativo del bloque
de la constitucionalidad (STC 214/1988, fundamento jurídico
5), no es menos cierto que el legislador estatal no puede
incidir, con carácter general, en el sistema de delimitación
de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas
establecido por la Constitución y los Estatutos de
Autonomía sin una expresa previsión constitucional
o estatutaria (STC 197/1996, fundamento jurídico 21,
con cita de las SSTC 76/1983 y 29/1986), que no ha sido formulada
en la materia de urbanismo.
Por ello, habrá de estarse, sin fijar cuál
sea el sentido y alcance que el legislador ha querido atribuir
a las «normas de aplicación plena», a lo
establecido en el orden constitucional de competencias. Y,
de este modo, hemos de considerar en cada caso las competencias
exclusivas invocadas por el propio TRLS (las reglas 8.ª
y 18.ª del art. 149.1 CE) para determinar, primero, si
el precepto de que se trate encuentra o no cobertura en los
citados títulos y, segundo, caso de haber sido cuestionado
por los recurrentes, si ello impide o cierra toda posibilidad
de desarrollo legislativo autonómico en esa materia,
en correspondencia con el carácter exclusivo de la
competencia estatal, que habilita un mayor grado de desarrollo
o intensidad normativa que el que autorizaría una competencia
para dictar normas básicas.
c) Respecto de la calificación de «aplicación
supletoria» a la que se refiere la Disposición
final única apartado tercero, debe comenzarse por recordar
que, como afirmamos en la STC 147/1991, es preciso «reducir
el concepto de supletoriedad a sus correctos términos
de función, cuya operatividad corresponde determinar
a partir de la norma reguladora del ámbito material
en el que se va a aplicar el Derecho supletorio y no desde
éste, es decir, como función referida al conjunto
del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio debe
obtenerse por el aplicador del Derecho a través de
las reglas de interpretación pertinentes, incluida
la vía analógica, y no ser impuesta directamente
por el legislador desde normas especialmente aprobadas con
tal exclusivo propósito, para incidir en la reglamentación
jurídica de sectores materiales en los que el Estado
carece de todo título competencial que justifique dicha
reglamentación» (fundamento jurídico 7).
Ello condujo al Tribunal en aquella Sentencia a «considerar
viciadas de incompetencia y, por ello, nulas las normas que
el Estado dicte con el único propósito de crear
Derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas
en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas,
lo cual no es constitucionalmente legítimo cuando todos
los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades
Autónomas la competencia como exclusiva y en un mismo
grado de homogeneidad» (cfr. STC 147/1991, fundamento
jurídico 7).
En esta misma línea, en la STC 118/1996, el Tribunal
declaró que: «Si para dictar cualesquiera normas
precisa el Estado de un título competencial específico
que las justifique, y la supletoriedad no lo es, esa conclusión
ha de mantenerse en todo caso. Por lo tanto, tampoco en las
materias en las que el Estado ostenta competencias compartidas
puede, excediendo el tenor de los títulos que se las
atribuye y penetrando en el ámbito reservado por la
Constitución y los Estatutos a las Comunidades Autónomas,
producir normas jurídicas meramente supletorias, pues
tales normas, al invocar el amparo de una cláusula
como la supletoriedad que, por no ser título competencial,
no puede dárselo, constituyen una vulneración
del orden constitucional de competencias» (fundamento
jurídico 6).
En consecuencia, la «supletoriedad del Derecho
estatal ha de ser inferida por el aplicador del Derecho autonómico,
mediante el uso de las reglas de interpretación pertinentes»
(fundamento jurídico 6). Por consiguiente, «la
cláusula de supletoriedad no permite que el Derecho
estatal colme, sin más, la falta de regulación
autonómica en una materia. El presupuesto de aplicación
de la supletoriedad que la Constitución establece no
es la ausencia de regulación, sino la presencia de
una laguna detectada como tal por el aplicador del Derecho»
(fundamento jurídico 8).
Así las cosas, dado que a partir de los arts.
148 y 149 CE, todos los Estatutos de Autonomía atribuyen
a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva
sobre la materia de urbanismo, es evidente que el Estado no
puede dictar normas supletorias al carecer de un título
competencial específico que así lo legitime,
sin que por otra parte el hecho de ostentar otros títulos
competenciales susceptibles de incidir sobre la materia pueda
justificar la invocación de la cláusula de supletoriedad
del art. 149.3 in fine de la Constitución Española.
La calificación como normas supletorias, pues,
en coherencia con cuanto se ha dicho, es contraria al art.
149.3 CE in fine y al orden constitucional de competencias.
En consecuencia, han de ser declarados inconstitucionales
tanto el apartado 3.º de la Disposición final
única como los preceptos así calificados, esto
es, todos aquellos que, de conformidad con lo que establece
la indicada Disposición, no tienen carácter
de norma básica ni de aplicación plena.
Es de apreciar, en fin, que la imposibilidad de dictar
normas supletorias con tal exclusivo propósito allí
donde el Estado carece de competencias sobre la materia, como
en el caso del urbanismo, trae también como consecuencia
que la refundición de textos legales no sea la técnica
legislativa más adecuada en manos del legislador estatal,
puesto que, a menos que tal refundición se circunscriba
a aquellos textos legales o normas sobre las que el Estado
sí ostente algún título, incurriría
en vicio de incompetencia. En el caso del Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana, además, se ha perseguido llevar a cabo la refundición
de textos legales anteriores a la Constitución -con
una pretensión evidentemente codificadora merced a
un entendimiento de la supletoriedad como título atributivo-,
siendo así que tras su promulgación, la materia
ha sido atribuida sustancialmente a las Comunidades Autónomas.
Como es obvio, la delegación legislativa debe ser igualmente
respetuosa con el orden constitucional de competencias.
d) La declaración de inconstitucionalidad del
apartado tercero de la Disposición final única,
así como de las propias disposiciones por ella concernidas,
en aplicación de nuestra doctrina sobre la cláusula
de supletoriedad, debe conducir a la declaración de
la inconstitucionalidad por consecuencia (art. 39.1 LOTC)
del apartado primero de la Disposición derogatoria
única.
Si, como hemos señalado, la cláusula de
supletoriedad no es una fuente atributiva, en positivo, de
competencias estatales, ni aun con carácter supletorio,
tampoco puede serlo en negativo; es decir, tampoco puede ser
un título que le permita al Estado derogar el que era
su propio Derecho, en este caso sobre urbanismo, pero que
ya ha dejado de serlo o, más exactamente, que ya no
se encuentra a su disposición, ya sea para alterarlo
(aun con eficacia supletoria) o para derogarlo. De otro modo,
si el legislador estatal suprimiese, mediante su derogación,
el derecho sobre una materia cuya competencia ya no es suya,
sino de las Comunidades Autónomas, vendría a
quebrantar una de las finalidades básicas de la cláusula
de supletoriedad, cual es la de que, con la constitución
de los órganos de poder de las Comunidades Autónomas,
y su correspondiente asunción de competencias normativas,
no se origine un vacío parcial del ordenamiento, permitiendo
y prescribiendo, con este propósito, la aplicación
supletoria, potencialmente indefinida, del ordenamiento estatal.
En el caso que nos ocupa, como se ha declarado, el Texto
Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana ha alterado el sentido propio de la cláusula
de supletoriedad, habiendo venido a efectuarlo mediante dos
operaciones, que sin embargo van inescindiblemente unidas:
De una parte, alterando la legislación urbanística
previa a la constitución de los órganos de poder
de las Comunidades Autónomas, aun cuando fuera con
eficacia supletoria, sobre la que ya carecía de competencia;
de otra parte, derogando, no sólo de forma tácita
sino también de forma expresa (Disposición derogatoria
única, apartado primero, TRLS), dicha legislación
urbanística previa. La consecuencia de todo ello, a
nuestros efectos, no es sino la de que, una vez declarada
la ilegitimidad de la legislación supletoria sobre
urbanismo llevada a cabo por el Estado con apoyo en una comprensión
errada de la supletoriedad, debamos, al mismo tiempo, declarar
nula y sin efecto la simultánea derogación expresa
de la legislación urbanística previa a la constitución
de los órganos de poder de todas las Comunidades Autónomas
llevada a cabo por el legislador estatal. De no hacerlo así,
es decir, si nos limitásemos a la declaración
de nulidad del citado apartado tercero de la Disposición
final única, vendríamos a ocasionar, por obra
de nuestra propia Sentencia, un resultado contrario al señalado
sentido de la cláusula de supletoriedad establecida
en el inciso tercero del art. 149.3 de la Constitución
Española.
De acuerdo, por tanto, con lo anterior, procede declarar
la inconstitucionalidad por consecuencia del apartado primero
de la Disposición derogatoria única, con la
sola excepción del inciso final «y la Ley 8/1990,
de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico
y Valoraciones del Suelo», en la medida en que dichas
disposiciones no se extiendan a materias sobre las que el
Estado no ostente competencias, y sin perjuicio del efecto
derogatorio tácito que puedan desplegar las disposiciones
del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana dictadas por el Estado en
el marco de sus competencias.
13. Finalmente, antes de entrar en el enjuiciamiento
de cada una de las impugnaciones, resulta oportuno hacer una
precisión acerca de las alegaciones de los comparecientes.
Como se desprende de la compleja materia regulada por el Texto
Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana, no es siempre posible diseccionar con claridad cuál
sea la materia o materias que, a efectos competenciales, subyace
a cada precepto impugnado -y es éste un tema debatido
en ocasiones por los propios comparecientes-, máxime
cuando la Disposición final única del TRLS no
ha concretado el título que es de aplicación
a cada precepto. No obstante lo cual, son los recurrentes
los obligados a suplir la falta de concreción o, en
su caso, de técnica legislativa, asumiendo la carga
argumental de demostrar por qué el precepto impugnado
no queda amparado por ninguno de los títulos competenciales
del art. 149.1 CE invocados por el Estado.
No bastaría, pues, con que el recurso se limitara
a hacer afirmaciones de principio y de carácter abstracto
sobre un conjunto de títulos competenciales para luego
concluir que el o los preceptos en cuestión no responden
a la tesis previamente sustentada, sin nexo argumental alguno.
En tal hipótesis, podría tenerse incluso por
no impugnado el precepto de que se trate.
Ya tempranamente tuvimos ocasión de afirmar que
la impugnación de una norma «debe hacerse aportando
un análisis y una argumentación consistente.
Cuando lo que está en juego es la depuración
del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes
no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal
pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con
la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis
de las graves cuestiones que se susciten. Es justo, pues,
hablar... de una carga del recurrente y en los casos en que
aquélla no se observe, de una falta de diligencia procesalmente
exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación
que razonablemente es de esperar» (STC 11/1981, fundamento
jurídico 3). Ello supone que «no debe estimarse
una pretensión que sólo descansa en la mera
aseveración genérica de la pretendida inconstitucionalidad»
(STC 43/1996, fundamento jurídico 3).
Doctrina que también debe observarse, según
reiterada jurisprudencia, en los recursos de inconstitucionalidad
que encierran una controversia competencial, puesto que «no
puede este Tribunal razonar en abstracto cuando el proceso
constitucional atiende a controversias fundadas en una vindicatio
potestatis porque entonces la carga del actor de pormenorizar
el despojo competencial que denuncia es, si cabe, mayor que
en otros procesos» (STC 43/1996, fundamento jurídico
3). No obstante lo cual, y como añadíamos en
la misma STC 11/1981 y es doctrina reiterada [SSTC 149/1991,
fundamento jurídico 4, b) y h); 43/1996, fundamento
jurídico 3, entre otras], compete al Tribunal la función
de depurar el ordenamiento jurídico y, por consiguiente,
no rige de manera completa el principio dispositivo. La causa
petendi de la acción de inconstitucionalidad es un
título formal pero es también la argumentación
a través de la cual el recurrente sostiene su razón.
Por ello, el Tribunal cuando la fundamentación jurídica
sea manifiestamente insuficiente para conocer la razón
de la pretendida inconstitucionalidad, podrá rechazar
la acción en aquello en que se encuentre insuficientemente
fundada o para examinar el fondo del asunto si encuentra razones
para ello (STC 11/1981, fundamento jurídico 3). Y,
más en concreto, en relación con las bases estatales,
este Tribunal tiene declarado que «el juicio sobre el
alcance de las bases tiene una naturaleza eminentemente jurídica,
lo que impide descalificaciones globales imprecisas, exigiendo,
por el contrario, la fundamentación concreta de por
qué en cada caso debe entenderse vulnerado el bloque
de la constitucionalidad» (STC 132/1989, fundamento
jurídico 23).
D) Título preliminar del TRLS: «Objeto y finalidades
de la Ley»
14. [Arts. 3.1, 3.2, c) y 4.1].
La Generalidad de Cataluña impugna los arts.
3.1, 3.2, c) y 4.1 del Texto Refundido bajo el reproche común
de regular materia que es propiamente urbanística y,
por tanto de la competencia exclusiva de la Generalidad, así
como por su directa conexión con los preceptos de la
Ley 8/1990 que se indican. Con carácter genérico
extiende a un numeroso grupo de preceptos del TRLS (3.1; 3.2,
c); 4.1; 27.2 y 4; 31.1; 39; 59.1 y 2; 65.1, entre otros),
de los que nos ocuparemos más adelante, la misma queja
de que más que «incidir» sobre las materias
que regulan desde los títulos competenciales estatales,
«regulan» algo que pertenece a la exclusiva competencia
urbanística, excediendo de la función propia
de las bases, que es la de fijar un marco o unos principios
orientadores para su posterior desarrollo normativo autonómico,
e incurriendo además en una sustitución competencial
al atraer hacia el Estado con carácter pleno o exclusivo
una competencia que pertenece exclusivamente a las Comunidades
Autónomas, resultado al que se llega por una interpretación
extensiva de los títulos estatales invocados en detrimento
de un título propio y más específico
cual es el urbanismo. A ello se añade -según
se afirma en las alegaciones- que el Estado parece confundir
la invocación de principios constitucionales con la
creación de títulos competenciales, de un lado,
y las normas básicas con normas meramente declarativas,
en blanco o imperativas, aunque mero trasunto de mandatos
constitucionales dirigidos a todos los poderes públicos,
de otro. Ha de notarse, sin embargo, que este reproche no
ha sido siempre ulteriormente concretado frente a cada precepto
impugnado o provisto de mayores razonamientos, lo que podría
traer como consecuencia que, por falta de
CONTENIDO argumental,
se tuviera por no impugnado, como hemos dicho anteriormente.
En particular, se imputa a los arts. 3.1 (que lleva
por rúbrica «Finalidades y atribuciones de la
acción urbanística»), 3.2, c) (sobre las
facultades comprendidas en la competencia urbanística
de planeamiento) y 4.1 TRLS (sobre dirección de la
gestión urbanística) que no pueden ser calificados
como básicos ya que su finalidad es propiamente urbanística
al igual que la materia en ellos regulada, con lo que se invade
la competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña
sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda
atribuida en el art. 9.9 del Estatuto de Autonomía
de Cataluña.
a) Respecto del art. 3.1 del Texto Refundido, según
el cual la acción urbanística sobre el régimen
del suelo atenderá, entre otras, a las tres finalidades
que reseña, el Abogado del Estado alega que éstas
concretan cuanto disponen los arts. 33.2 y 47 CE y se amparan
en los arts. 149.1.1.º y 18.º de la Constitución
Española.
El precepto impugnado, no obstante la literalidad de
su título o rúbrica («finalidades... de
la acción urbanística»), no tiene como
designio el de señalar concretos fines a cuya consecución
deban enderezarse las políticas urbanísticas.
El art. 3.1 TRLS no condiciona ni impone al legislador autonómico
un determinado modelo territorial y urbanístico, operación
esta que no sería posible en términos competenciales.
Su real
CONTENIDO normativo no es otro que el de establecer
los presupuestos o premisas desde los que pretende abordarse
el primero de los objetos de la regulación legal -el
régimen urbanístico de la propiedad del suelo-
(el segundo es la actividad administrativa en materia de urbanismo
o «acción urbanística»). Ha de añadirse
que al plasmar tales presupuestos el Texto Refundido de la
Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana tiene en cuenta los mandatos constitucionales que para
el derecho de propiedad del suelo resultan de los arts. 33.2,
47, 128.1 de la CE, mandatos sustantivos que obligan a todos
los poderes públicos, siendo de notar que el art. 3.1,
b) TRLS («Impedir la desigual atribución de los
beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios
afectados e imponer la justa distribución de los mismos»),
atiende al elemento teleológico que inspira el art.
149.1.1.º CE, al establecer las condiciones básicas
que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos
de los diversos propietarios de suelo frente a los diversos
aprovechamientos urbanísticos que el planeamiento -en
cuanto técnica a la que es inherente tal desigualdad-
pueda asignar a los terrenos incluidos en el ámbito
ordenado por aquél. El apartado c) del art. 3.1 TRLS
(«asegurar la participación de la comunidad en
las plusvalías que genere la acción urbanística
de los entes públicos») no hace sino reproducir,
casi literalmente, lo que dispone el párrafo segundo
del art. 47 CE. Por su parte, el apartado a) del art. 3.1
TRLS («procurar que el suelo se utilice en congruencia
con la utilidad pública y la función social
de la propiedad, garantizando el cumplimiento de las obligaciones
y cargas derivadas de la misma») expresa la idea que
subyace al art. 33.2 CE y al art. 128.1 CE. El art. 149.1.1.º
CE, único título competencial que aquí
puede invocar válidamente el Estado, autoriza, a efectuar
una regulación como la que se contiene en el art. 3.1
TRLS. No puede, pues, en cuanto a este precepto, acogerse
la impugnación formulada por la Generalidad de Cataluña.
b) Al art. 3.2, c) TRLS, impugnado por la Generalidad
de Cataluña y por la Comunidad Autónoma de las
Islas Baleares, se le reprocha que su contenido material,
en cuanto establece la división del territorio municipal
en áreas de suelo urbano, urbanizable o, en su caso,
apto para urbanizar, y no urbanizable, o clases equivalentes
establecidas por la legislación autonómica,
se encuadra perfectamente en la competencia de urbanismo y
ordenación del territorio y su contenido no puede quedar
salvado por la expresión final «o clases equivalentes
establecidas por la legislación autonómica».
El art. 3.2, c) TRLS admite una diversa clasificación
del suelo por parte del legislador autonómico, aunque
exige equivalencia en las clasificaciones, dado que, como
alega el Abogado del Estado, tal equivalencia es condición
básica para la igualdad en los derechos y deberes inherentes
a la propiedad urbanística (art. 149.1.1.º CE).
Lo que el precepto establece, en efecto, no es más
que el presupuesto de la misma propiedad del suelo, fijando
tres posibles clasificaciones, de las que se derivará
un régimen jurídico también distinto.
Sin esta clasificación previa que, como hemos afirmado,
encaja en el art. 149.1.1.º CE, no sería posible
regular condición básica alguna del ejercicio
del derecho de propiedad urbana que aquel precepto reserva
al Estado, puesto que constituye la premisa, a partir de la
cual se fijan tales condiciones básicas. Cabe añadir
que la citada clasificación constituye también
el presupuesto lógico-jurídico para la aplicación
del entero sistema de valoraciones a efectos indemnizatorios,
por lo que entronca con la determinación del presupuesto
de hecho que permita el ejercicio de la competencia estatal
en la materia (art. 149.1.18.º CE). Ha de rechazarse,
en consecuencia, la impugnación dirigida contra el
art. 3.2, c) TRLS en cuanto que esta clasificación
no implica la prefiguración por el legislador estatal
de modelo urbanístico alguno, pues el único
CONTENIDO imperativo del precepto consiste en deferir al titular
de la potestad de planeamiento la división del ámbito
territorial municipal en todas o algunas de las siguientes
hipótesis básicas: suelo consolidado urbanísticamente,
suelo apto para el proceso urbanizador y suelo preservado
de tal proceso; supuestos básicos a los solos efectos
de anudar determinadas facultades dominicales y unos criterios
de valoración a su vez básicos del derecho de
propiedad urbana. Como luego habrá ocasión de
explicitar respecto del art. 9.1 TRLS, la referencia a tales
categorías no puede implicar la predeterminación
de un concreto modelo urbanístico y territorial. En
virtud de cuanto antecede, debe afirmarse que el precepto
impugnado tiene su apoyo en el art. 149.1.1.º de la Constitución
Española.
c) El art. 4.1 establece que la dirección y control
de la gestión urbanística corresponde, en todo
caso, a la Administración urbanística competente.
Aunque, en esta sede, no se ha proporcionado ningún
argumento específico, debe señalarse que la
expresión «Administración urbanística
competente» que contiene el precepto entraña
un reenvío a los respectivos criterios competenciales
y, en tal sentido, no es susceptible de incidir sobre el orden
constitucional de competencias. Lo que, en cambio, cabe derivar
del art. 4.1 con carácter imperativo es el principio
de que la dirección y control de la gestión
urbanística queda sustraído al mecanismo del
mercado y corresponde, «en todo caso», a la Administración
competente. La dirección y control de la ejecución
-cuyo alcance y
CONTENIDO no son definidos por el precepto-
es siempre, pues, una actividad pública, dado que la
transformación de suelo a través de la urbanización
se configura como una obra pública, sin perjuicio de
que, como establece el art. 4.2, dicha gestión pueda
ser asumida directamente por la propia Administración
o encomendada a la iniciativa privada o a entidades mixtas.
Este principio básico por el que ha optado el
legislador estatal conecta inmediatamente con el derecho de
propiedad (art. 33 CE) y la libertad de empresa (art. 38 CE),
con sus respectivos ámbitos materiales (bienes susceptibles
de apropiación y actividades que puedan ser explotadas
económica o empresarialmente), sustrayendo la dirección
y el control del proceso urbanizador de la iniciativa privada.
Es obvia la estrecha relación que un principio así
enunciado guarda con el derecho de propiedad urbana -que está
subordinado a que se cumplan los presupuestos de la legislación
urbanística- y con la libertad de empresa, en cuanto
supone igualmente una limitación de su ámbito
material, puesto que la última palabra sobre la gestión
urbanística queda sustraída a la libre decisión
del empresario. Entendido, pues, en el sentido de que la asignación
de usos al suelo queda sustraída al mecanismo de mercado
y a la decisión del propietario resulta evidente su
cobertura bajo el título que descansa en el art. 149.1.1.º
CE. Desde tal perspectiva, este principio conecta por otra
parte con el mandato inexcusable derivado del art. 47 CE en
cuya virtud corresponde a los poderes públicos, y sólo
a ellos, la regulación o normación de la utilización
del suelo de acuerdo con el interés general, a través
de la ley y, por su remisión, al planeamiento.
E) Título I del TRLS: «Régimen urbanístico
de la propiedad del suelo»
15. (Capítulo I, «Disposiciones generales»:
arts. 9.1 y 11.4).
a) El motivo de impugnación alegado contra el
art. 9.1 por la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares,
al establecer la clasificación del suelo, no es más
que un correlato de cuanto dispone el art. 3.2, c), en cuya
conexión ha sido impugnado, y ha de ser igualmente
rechazado en virtud de los mismos argumentos allí expresados,
siempre que se entienda que los conceptos son instrumentales
y al servicio de las condiciones básicas del derecho
de propiedad urbana, sin que de su tenor literal quepa inferir
una concreta configuración o desarrollo de un modelo
urbanístico específico. No ha de olvidarse,
en efecto, que las condiciones básicas a que se refiere
el art. 149.1.1.º CE expresan en última instancia
una cierta concepción del derecho de propiedad que,
por lo que aquí interesa, se resuelve en la determinación,
con carácter meramente instrumental y como presupuesto
mismo de la propiedad urbana, de las diversas clases de suelo,
bajo este perfil, el art. 9.1 TRLS dispone tan sólo
la existencia de tres supuestos básicos por relación
con el derecho de propiedad urbana, a fin de distinguir otros
tantos regímenes jurídicos fundamentales: suelo
en el que no puede darse esta forma de propiedad (delimitación
negativa); suelo en el que sí puede establecerse y,
por tanto, se encuentra abierto a un proceso de adquisición;
y, en fin, suelo en el que ya se ha consolidado su existencia.
Estas hipótesis, por lo demás, no son sino consecuencia
necesaria del carácter artificial de esta manifestación
del dominio, en cuanto producto histórico del hombre,
con las peculiaridades que ello entraña. En efecto,
el régimen jurídico de la propiedad del suelo,
desde la perspectiva urbanizadora (exclusión; proceso
de creación; régimen de consolidación),
plantea problemas específicos, que pueden requerir
un tratamiento jurídico también propio, según
el supuesto de que se trate. La mera distinción operada
por el precepto es, pues, compatible con el orden constitucional
de distribución de competencias.
b) El art. 11.4 dispone que «en todo caso, a efectos
de la valoración del suelo, supuestos expropiatorios
y obtención de terrenos dotacionales, el suelo apto
para urbanizar se equipara al suelo urbanizable programado».
El Gobierno balear opone a este precepto dos motivos de inconstitucionalidad:
el primero, que representa un exceso en el uso de la delegación,
por cuanto al equiparar ambas clases de suelo lo hace con
carácter de generalidad, excediendo con ello el alcance
refundidor ordenado por la Disposición final segunda
de la Ley 8/1990, si se tiene en cuenta que el párrafo
segundo del apartado 3 de su Disposición adicional
primera establece que en los municipios en que no se aplique
la Ley 8/1990 con carácter general y sólo en
éstos el suelo apto para urbanizar se asimilará
al urbanizable programado y, aun en tal caso, únicamente
a los efectos de lo establecido en los arts. 12 y 66 de la
misma Ley, es decir, solamente para la adquisición
y ejercicio del derecho a urbanizar y para la valoración
del suelo. El segundo, que el Estado carece de título
competencial para otorgarle carácter básico.
En cuanto al primer motivo de inconstitucionalidad,
ha de acogerse la alegación de la representación
estatal según la cual el art. 11.4 TRLS no ha sido
impugnado autónomamente en punto al exceso de delegación,
sino sólo la Disposición final única
del Texto Refundido, que es la que atribuye a los preceptos
legales carácter básico, de aplicación
plena o supletoria, como así lo demuestra el petitum
de la demanda. Por lo tanto, sólo cabe discutir si
el art. 11.4 TRLS ha sido declarado básico con respeto
del orden constitucional de competencias. Centrada así
la cuestión, debe prosperar la impugnación deducida
contra este precepto, puesto que, por contraste con lo establecido
por el art. 9.1 TRLS, el art. 11.4 TRLS no se limita a enunciar
los grandes supuestos en que pueda encontrarse el suelo a
efectos de anudarle, por referencia, unas condiciones básicas
de ejercicio del derecho de propiedad, sino que, como se desprende
de su tenor literal, determina una asimilación entre
dos clases de suelo, el apto para urbanizar por normas subsidiarias
y el urbanizable programado, en relación con las causas
de expropiación, de valoración del suelo y de
obtención de terrenos dotacionales. El presupuesto
de hecho (las categorías mismas del suelo programado
y los instrumentos del planeamiento utilizables) puede existir
o no, de acuerdo con la libre decisión del legislador
autonómico. A ello se añade que algunas de las
consecuencias jurídicas a las que hace mención
-obtención de terrenos dotacionales y supuestos expropiatorios,
salvo los que se refieran al incumplimiento de las condiciones
básicas- tampoco son de la competencia estatal.
Clases de suelo e instrumentos de planeamiento -apto
para urbanizar por normas subsidiarias, y urbanizable programado-
que no son sino expresión de una mera opción
de la política urbanística y para cuya configuración
o enunciado carece de título competencial el Estado.
De este modo y al mismo tiempo, prefigura, siquiera sea indirectamente,
un concreto modelo urbanístico. Es cierto, desde luego,
que el legislador estatal, por virtud de las competencias
reconocidas en las reglas 1.ª y 18.ª del art. 149.1
CE, puede determinar la aplicación y equiparación
de ciertos criterios de valoración según el
estado en que se encuentre el proceso de urbanización,
pero, nótese bien, en sus líneas generales,
sin pretensiones definitorias, y al simple objeto de fijar
algunas de las consecuencias jurídicas que pueden llevar
aparejados, como hace el art. 9.1 TRLS. Por lo demás,
nuestra declaración de inconstitucionalidad en nada
cambia por el hecho de que el art. 1.1 del Decreto-Ley 5/1996,
de 7 de junio, al que ya nos hemos referido en el fundamento
jurídico 3, haya suprimido la subdivisión entre
suelo programado y no programado, refundiéndola en
una sola clase de suelo urbanizable.
16. (Título I, Capítulo II, «Régimen
del suelo no urbanizable y urbanizable no programado»:
arts. 15, 16.1.º y 2.º, y 17).
La Generalidad de Cataluña impugna los arts.
15, 16.2 y 17 del Texto Refundido; la Diputación de
Aragón y la Comunidad Autónoma de las Islas
Baleares impugnan esos mismos preceptos y además el
art. 16.1, relativos todos ellos al régimen del suelo
no urbanizable que, como acertadamente recuerdan los recurrentes,
aparecen vinculados, en el Preámbulo de la Ley 8/1990
(en relación con los entonces arts. 5, 6 y 7, ahora
reproducidos en los artículos indicados del Texto Refundido),
al art. 149.1.23.º CE, lo que permite a los recurrentes
centrar su argumentación en torno a la pretendida falta
de cobertura de tales preceptos a la luz del citado título
estatal. La Generalidad de Cataluña (recurso núm.
2481/1990) afirma que estas normas tienen por objeto determinar
el régimen de utilización de cada tipo de suelo
-en este caso, el no urbanizable-, lo cual constituye la facultad
esencial que integra la competencia en materia de urbanismo,
como afirmara la STC 77/1984, de 3 de julio, y supone un título
más específico frente al que no debe prosperar
el art. 149.1.23.º CE, precepto que permite al legislador
estatal dictar normas de obligada aplicación que aseguren
un mínimo de protección de los elementos naturales,
pero que no puede ser utilizado para establecer el régimen
de usos del suelo, por ser éste un aspecto propio de
la legislación urbanística, argumentos en los
que abundará la Comunidad Autónoma de las Islas
Baleares. Por su parte, la Diputación General de Aragón
entiende que no es posible equiparar «régimen
del suelo no urbanizable» y «medio ambiente»,
salvo que se extralimite el sentido normativo del art. 149.1.23.º
CE. Por el contrario, concluye, lo dispuesto en los artículos
impugnados -el régimen del suelo no urbanizable- encaja
plenamente en la ordenación del territorio, materia
más amplia y comprensiva que el urbanismo y atribuida
a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas
(art. 148.1.3.º CE).
Ha de notarse, en primer término, que los preceptos
impugnados, relativos al régimen del suelo no urbanizable,
no persiguen establecer directamente determinaciones de carácter
material ni positivo en esa clase de suelo, es decir, y por
utilizar las palabras, sin pretensiones dogmáticas
de la STC 77/1984 (fundamento jurídico 2) y que invocan
los recurrentes, tales preceptos no tienen por objeto inmediato
«la delimitación de los diversos usos a que pueda
destinarse el suelo o espacio físico territorial»,
ni ejercer la competencia de ordenación del territorio
(art. 148.1.3.º CE), si bien es cierto que inciden en
su configuración, señaladamente por vía
negativa o de prohibición (arts. 15 y 16). Es claro
que delimitar los diversos usos a que puede destinarse el
suelo o espacio físico constituye uno de los aspectos
básicos del urbanismo y, en términos más
generales, de la ordenación del territorio, pero ello
no puede significar, en el plano competencial, que cualquier
norma que incida sobre el territorio, siquiera sea de forma
mediata o negativa, tenga que quedar subsumida en la competencia
autonómica sobre ordenación del territorio,
puesto que ello supondría atribuirle un alcance tan
amplio que desconocería el
CONTENIDO específico
de otros muchos títulos competenciales, no sólo
del Estado, máxime si tenemos en cuenta que la mayor
parte de las políticas sectoriales tienen una incidencia
o dimensión espacial.
La explícita invocación del art. 149.1.23.º
CE que realizara el Preámbulo de la Ley 8/1990, como
hemos señalado, permite analizar directamente los preceptos
impugnados a la luz del citado título competencial.
En una primera aproximación, esa invocación
resulta altamente imprecisa e insuficiente, puesto que no
queda claro cómo la legislación básica
sobre protección del medio ambiente puede amparar un
conjunto de prohibiciones, las contenidas en los arts. 15
y 16, relativas al suelo no urbanizable común o general
(diverso al de especial protección), esto es, a la
mayor parte del territorio nacional, y cuya perspectiva excede
en mucho de la estrictamente medioambiental que es la que
únicamente puede amparar la regulación del suelo
no urbanizable de especial protección (art. 17).
Por ello, y sin necesidad de un examen más riguroso
y concluyente acerca del alcance material del título
del art. 149.1.23.º CE (sobre el que hemos tenido ocasión
de pronunciarnos en nuestra STC 102/1995) en relación
con los concretos preceptos objeto de impugnación atinentes
al suelo no apto para urbanizar, es obligado traer a colación
el art. 149.1.1.º CE a fin de determinar si es susceptible
de prestarles la cobertura suficiente, habida cuenta de la
estrecha relación que guarda con la propiedad urbana,
aunque sólo sea para negar, en principio, su existencia
en esta clase de suelo y, por tanto, para determinar el ámbito
material del derecho en cuestión.
a) El art. 15 se limita a sentar el criterio general
según el cual el suelo no urbanizable o categoría
equivalente en la legislación autonómica no
podrá ser destinado a fines distintos que los naturales
o conformes con la naturaleza, de acuerdo con la respectiva
legislación sectorial que sea de aplicación
o, en términos negativos, declara prohibido todo uso
constructivo o edificatorio en suelo no urbanizable. Así
formulado, el art. 15 está delimitando, por vía
negativa, el ámbito o alcance de la propiedad urbana
que, en consecuencia, queda excluida en el suelo no urbanizable,
salvo en los supuestos excepcionales del art. 16. La regla
sentada por el artículo 15 no desborda, en conclusión,
las condiciones básicas que garanticen el ejercicio
en condiciones de igualdad del derecho de propiedad urbana
de todos los españoles y, por tanto, encuentra cobertura
en el art. 149.1.1.º CE, si se tiene en cuenta que no
determina un concreto régimen positivo de usos en esta
clase de suelos, sino que se remite a lo que disponga la legislación
sectorial correspondiente, sea estatal o autonómica,
y que será la que discipline el uso agrario, forestal,
ganadero, cinegético, etcétera, del suelo no
urbanizable o rústico en sentido amplio. La prohibición
de edificar en suelo no urbanizable -o categoría análoga
según la legislación autonómica- encaja,
pues, dentro de las condiciones básicas de la propiedad
urbana. En otras palabras, desde una interpretación
sistemática, debe entenderse el art. 15 TRLS como una
prohibición general de usos edificatorios -con la consecuente
imposibilidad de adquirir propiedad urbana fuera de los terrenos
previstos por los poderes públicos competentes-. No
es un precepto, pues, que condicione las diversas competencias
sectoriales autonómicas susceptibles de incidir sobre
ese territorio y al que, desde una óptica estrictamente
urbanística, el Texto Refundido de la Ley sobre el
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana califica
de suelo no urbanizable.
b) El art. 16.1 prohíbe los fraccionamientos
de la propiedad en contra de lo dispuesto por la legislación
agraria (unidades mínimas de cultivo o categorías
equivalentes) u otra aplicable, para la consecución
de sus respectivos fines. El apartado 2.º del mismo art.
16 establece la prohibición de las parcelaciones urbanísticas
y su preservación del proceso de desarrollo urbano,
sin perjuicio de lo que la legislación aplicable disponga
sobre el régimen de los asentamientos o núcleos
rurales en esta clase de suelo. Desde la perspectiva del dominio,
el art. 16.1 TRLS supone una limitación general sobre
la facultad de disposición de la propiedad del suelo
congruente con su destino y un complemento necesario y coherente
con el principio general de la no edificabilidad en el suelo
no urbanizable. Por lo demás, el precepto se muestra
respetuoso con la legislación sectorial que a las Comunidades
Autonómicas pueda corresponder.
Ha de admitirse, como alega el Abogado del Estado, que
el art. 16.1 TRLS entra en el ámbito de la legislación
civil (art. 149.1.8.º CE), al prohibir que a resultas
del tráfico jurídico privado puedan producirse
fraccionamientos en el suelo no urbanizable en contra de lo
establecido por la legislación agraria respectiva en
punto a las extensiones mínimas. No es, en efecto,
la perspectiva de la intervención pública sobre
el dominio para asegurar la igualdad la que aquí impera
(art. 149.1.1.º CE), sino, más bien, la dimensión
horizontal, esto es, la de las relaciones jurídico-privadas
(art. 149.1.8.º CE). Lo que hace el art. 16.1 TRLS no
es sino refrendar la prohibición que eventualmente
pueda establecer la legislación sectorial correspondiente,
dictada de acuerdo con el orden constitucional de competencias,
en relación con la facultad de enajenar que es inherente
al derecho de propiedad. En otras palabras, la facultad de
disposición puede quedar delimitada en aras de la función
social (arts. 33.2 CE y 149.1.8.º CE), impidiendo que
se produzcan actos contrarios a la legislación sectorial.
Por otra parte, el art. 16.2 TRLS no es más que un
correlato de lo que dispone el art. 15, cuya interpretación
hemos estimado conforme con la Constitución, sin que
de su contenido quepa inferir invasión alguna de la
competencia urbanística.
c) El art. 17 TRLS, por último, se refiere a
uno de los posibles destinos del suelo no urbanizable -las
áreas de especial protección- y circunscribe
su alcance a la declaración de que el planeamiento
territorial y urbanístico podrá delimitar áreas
de especial protección en las que estará prohibida
cualquier utilización que sea contraria con su destino
o naturaleza, lesione el valor específico que se quiera
proteger o infrinja el concreto régimen limitativo
establecido por aquél, sin que, por ello, se prejuzguen
las competencias autonómicas sobre la materia. En el
examen de su constitucionalidad, de una parte, hay que poner
en conexión este precepto con el art. 149.1.23.º
CE y, de otra, con el art. 149.1.1.º de la Constitución
Española.
En virtud del primero, no puede negarse la competencia
estatal para hacer posible -a través del planeamiento
que corresponda a la Administración competente- la
declaración de áreas de especial protección
y las prohibiciones generales de usos incompatibles con aquéllas.
De acuerdo con la doctrina sentada en la STC 102/1995 (fundamento
jurídico 13) y desde una perspectiva distinta, en la
STC 28/1997 (fundamento jurídico 6) y en los términos
allí indicados, tanto la potestad para llevar a cabo
la planificación de los recursos naturales, como los
efectos prohibitivos y su prevalencia sobre los usos constructivos
del suelo se acomodan sin esfuerzo alguno al concepto de lo
básico, calificación que por otra parte no supone
atribuirle al Estado competencia específica en materia
de urbanismo. Encaja igualmente en el concepto de norma básica
el principio que se infiere del art. 17 TRLS, según
el cual ha de prevalecer la finalidad protectora que a cada
área pueda atribuirle la Administración competente
en cada caso frente a los usos del suelo que le sean contrarios.
De otro lado, el precepto impugnado guarda también
relación con las condiciones básicas de ejercicio
de la propiedad del suelo en la medida en que fija un límite
general consistente en prohibir todo ejercicio del derecho
contrario a lo que el área pretende precisamente preservar.
Pero el art. 17 no establece cuál haya de ser ese concreto
régimen, ni cuestiona las competencias que las Comunidades
Autónomas, a este respecto, puedan tener asumidas y
ni siquiera cabe entender que determina las causas que autorizarían
a declarar una zona o área como de especial protección,
puesto que el propio art. 12 del mismo Texto Refundido tan
sólo enumera algunas de las especies de suelo no urbanizable
de especial protección, esto es, se limita a deferir
al planeamiento determinados valores medioambientales tutelables
a través de esta específica clasificación
del suelo. En este sentido, parece evidente que el precepto
impugnado no pretende en modo alguno atribuir al Estado competencias
que corresponden a las Comunidades Autónomas, por lo
que la impugnación debe rechazarse.
17. (Título I, «Régimen del suelo
urbano y urbanizable». Capítulo III: arts. 19;
20; 27.1, 2 y 4; 28.5; 29.1; 30.1 y 3; 31.1. y 2; 32; 34;
35.1 y 2; 36; 38; 39; 40; 41; 42.1, 2 y 3; 43).
Los recurrentes coinciden sustancialmente en los preceptos
impugnados del Capítulo III del Título I, relativos
al régimen del suelo urbano y urbanizable. La Disposición
final única, primera, le ha atribuido a estos preceptos
carácter básico, a tenor de las reglas 1.ª,
8.ª, 13.ª, 18.ª y 23.ª del art. 149.1
de la Constitución Española.
Con carácter general, la Generalidad de Cataluña
hace notar que el régimen del suelo urbano y urbanizable
constituye el
CONTENIDO nuclear de la ordenación urbanística
y añade que en estos preceptos se regula y delimita
también el
CONTENIDO urbanístico de la propiedad
inmobiliaria, lo cual entraría legítimamente
dentro de la competencia estatal sólo en la medida
en que estableciera las condiciones básicas que garanticen
la igualdad en el ejercicio de los derechos y del cumplimiento
de los deberes de los propietarios urbanísticos (art.
149.1.1.º CE). Sus alegatos se dirigen a intentar demostrar
que los preceptos impugnados exceden de esas condiciones básicas
que el citado título estatal autoriza. La cuestión,
por tanto, se contrae a determinar si los preceptos impugnados,
en cuanto regulan el
CONTENIDO urbanístico de la propiedad
del suelo constituyen o no condiciones básicas (art.
149.1.1.º CE), competencia que ha de interpretarse en
forma sistemática con la urbanística que a las
Comunidades Autónomas corresponde (art. 148.1.3.º
CE). También con carácter general y previo,
el Gobierno balear afirma que de las ocho Secciones que contiene
el Capítulo III del Título I, en las que se
regula el régimen del suelo urbano y urbanizable, en
principio tan sólo la Sección 1.ª y 8.ª
encontrarían cobertura en los arts. 149.1.1.º
y 18.º CE, en tanto que la mayor parte de los preceptos
contenidos en las Secciones 2.ª a 7.ª invadirían
la competencia urbanística al regular, en concreto,
la configuración y desarrollo del derecho de propiedad
urbanística como de progresiva adquisición en
función del cumplimiento de las cargas y deberes urbanísticos
con expresa indicación de cuantías, reducciones
e incluso plazos. En realidad, también este genérico
reproche acerca del grado de detalle con que los preceptos
impugnados en las Secciones 2.ª a 7.ª regulan el
derecho de propiedad ha de ser examinado a la luz del art.
149.1.1.º CE al objeto de determinar si autoriza o no
ese grado o nivel de desarrollo normativo. Estas consideraciones
formuladas por los recurrentes han de ser tenidas en cuenta
al enjuiciar cada uno de los preceptos impugnados.
a) (Art. 19, «Incorporación al proceso
urbanizador y edificatorio»).
El art. 19 TRLS es impugnado porque, a juicio de la
Generalidad de Cataluña (recurso núm. 2481/1990)
y de la Diputación General de Aragón (recursos
núms. 2486/1990 y 2341/1992), el inciso último
del artículo «conforme a lo establecido en esta
Ley» resulta inconstitucional en la medida en que, en
su autosuficiente redacción, excluye que el deber de
incorporarse al proceso urbanizador o edificatorio pueda ser
regulado por las Comunidades Autónomas, más
allá de establecer condiciones y plazos, produciéndose,
en consecuencia, una monolítica regulación de
un deber urbanístico que, por otra parte, no tiene
carácter de deber constitucional.
Importa rechazar en primer término esta última
calificación que hace sólo la representación
de la Generalidad de Cataluña respecto del deber de
incorporación al proceso urbanístico que resulta
del art. 19 TRLS como un deber que carecería de la
cobertura que proporciona el art. 149.1.1.º CE al no
tratarse de un «deber constitucional», puesto
que, por el contrario, estamos ante la manifestación
más típica de la función social de la
propiedad urbana, cual es el deber de edificar y construir,
entendido en sentido amplio, y en los términos que
la legalidad ordinaria determine y, por su remisión,
el planeamiento. Siendo, pues, la propiedad privada un derecho
constitucional (art. 33 CE) y su función social (art.
33.2 CE) la expresión de los deberes que le son inherentes
-respecto de cada forma de dominio- no resulta aceptable la
tesis de que «el deber de los propietarios afectados
de incorporarse al proceso urbanizador y al edificatorio»
(art. 19) no sería un «deber constitucional»
a los efectos del art. 149.1.1.º CE puesto que es ya
la propia expresión «derechos constitucionales»
a la que se refiere el citado título estatal la que
ampara la regulación de los deberes básicos
en sentido amplio o, si se quiere, de sus límites.
No sería, en efecto, pensable la regulación
de las condiciones básicas de un derecho como el de
propiedad que sólo pudiera contener «facultades
absolutas», sin límite o deber de ningún
género, siquiera fuera, como afirma el art. 149.1.1.º
CE, para regular las «condiciones básicas»
de su ejercicio y cumplimiento. Cuestión distinta,
claro está, es que el título competencial del
art. 149.1.1.º CE sólo autoriza una limitada regulación
a cargo del Estado, según ha quedado reiterado.
Por lo que al inciso último del art. 19 TRLS
se refiere, y al que, en realidad, se contrae la impugnación,
estamos ante un problema de interpretación de lo que
esa remisión («conforme a lo establecido en esta
Ley») haya de significar. En este sentido, ha de acogerse
la tesis del Abogado del Estado cuando afirma que este precepto
no excluye que las Comunidades Autónomas, dentro de
su competencia, regulen el deber que los propietarios tienen
de incorporarse al proceso urbanizador o edificatorio, incluso
yendo más allá de fijar condiciones y plazos,
puesto que el objeto de este inciso no es otro que el de reenviar
al resto del texto legal el citado deber que pesa sobre los
propietarios. La remisión o reenvío no es, por
sí misma, contraria al orden constitucional de competencias.
Habrá que estar al enjuiciamiento de cada uno de los
preceptos remitidos, para decidir, en su caso, su conformidad
constitucional. En consecuencia, no puede prosperar la impugnación
deducida contra el art. 19 TRLS. Es evidente, pues, que la
remisión que realiza este precepto habrá de
correr la misma suerte que la norma remitida.
b) (Art. 20, «Deberes legales para la adquisición
gradual de facultades»).
Este precepto, que regula los deberes legales para la
adquisición gradual de facultades, sólo ha sido
impugnado por la Generalidad de Catalana (recurso núm.
2342/1992, no así en el 2481/1990), bajo el rótulo
genérico en el que incluye a otros preceptos del Texto
Refundido de «impugnaciones por regular materias propiamente
urbanísticas y, por tanto, de la competencia exclusiva
de la Generalidad, así como por su directa conexión
con los preceptos de la Ley 8/1990 que se indican»,
y cuya argumentación ya hemos recogido al enjuiciar
las impugnaciones dirigidas contra los artículos que
se localizan en el Título Preliminar de la Ley [arts.
3.1, 3.2, c) y 4.1].
Hemos de centrar nuestro enjuiciamiento en el art. 20
TRLS que establece los deberes legales para la adquisición
gradual de facultades. En efecto, el apartado 1.º afirma
que la ejecución del planeamiento garantizará
la distribución equitativa de los beneficios y cargas
e implicará el cumplimiento de los siguientes deberes
legales: ceder los terrenos destinados a dotaciones públicas;
ceder los terrenos en que se localice el aprovechamiento correspondiente
a los Ayuntamientos; costear y, en su caso, ejecutar la urbanización
en los plazos previstos; solicitar la licencia de edificación;
y, en fin, edificar los solares. Por su parte, el apartado
2.º dispone que el cumplimiento de estos deberes determina
la gradual adquisición de las facultades urbanísticas
que se definen y regulan en la Sección siguiente.
La relación de los deberes urbanísticos
básicos que contiene el precepto (art. 20.1) y el principio
de la adquisición gradual de facultades urbanísticas
(art. 20.2) ponen de manifiesto su encaje material dentro
de las «condiciones básicas» de ejercicio
del derecho de propiedad urbana (art. 149.1.1.º CE).
Es más, lo que hace este precepto no es sino fijar
la arquitectura más elemental del derecho, los deberes
primarios cuyo cumplimiento determinará la gradual
adquisición de unas facultades -un
CONTENIDO urbanístico,
en suma- que es fruto de la decisión de los poderes
públicos. El recurso no añade nada a las consideraciones
de principio ya señaladas, sin que esos reproches genéricos
sirvan para invalidar el acomodo que el precepto encuentra
en el título competencial del Estado (art. 149.1.1.º
CE), ni quepa apreciar, a falta de mayor argumentación,
invasión en la competencia sobre urbanismo, tal como
la hemos interpretado desde un punto de vista sistemático.
Lo que, sin embargo, especifica el recurrente en esta
sede es únicamente que el art. 20.1, b) TRLS establece
la cesión de terrenos a favor de los Ayuntamientos
exclusivamente, mientras que tanto en la Ley 8/1990 como en
el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo
y Ordenación Urbana de 1976 se hacía en favor
de la Administración actuante, que puede ser distinta
de la municipal. Ciertamente, el art. 20.1, b) TRLS concreta,
con carácter básico, lo que disponía
el art. 9.1, b) de la Ley 8/1990, en el que, sin hacer mención
al Ayuntamiento, se disponía el deber legal de ceder
el porcentaje de aprovechamiento que en cada caso corresponda.
Sin embargo, como alega el Abogado del Estado, para la redacción
del art. 20.1, b) TRLS ha debido tenerse en cuenta el art.
98 de la Ley 8/1990, relativo al Patrimonio Municipal del
Suelo, y el hecho de que el Ayuntamiento sea de ordinario
la Administración actuante. Nada se opondría
en el contexto del precepto impugnado, añade la representación
pública, a que la referencia hecha a los Ayuntamientos
sea entendida con carácter indicativo, puesto que ni
la pretendida exclusividad de los Ayuntamientos se desprende
del tenor literal del artículo, ni constituye la razón
de ser ni el centro del mismo, lo que, por lo demás,
avalan otros preceptos del Texto Refundido, más específicos,
que hablan de «Administración actuante»
[arts. 151.1 y 197, b)], «Administración correspondiente»
[art. 167, a)], etcétera.
No obstante, no es posible un
FALLO interpretativo en
tal sentido, pues a ello se opone el tenor literal del precepto
que habla de «Ayuntamientos», siendo la Comunidad
Autónoma la que aquí ha de decidir cuál
sea la Administración actuante. El inciso «a
los Ayuntamientos» del art. 20.1, b) TRLS debe ser declarado
inconstitucional por invasión competencial.
A ello debe añadirse que, desde la competencia
ex art. 149.1.1.º CE, no es posible definir o predeterminar
las técnicas urbanísticas que al legislador
autonómico corresponde libremente arbitrar en el marco
de las condiciones básicas. El Estado, en lo que a
este punto concierne, puede establecer las condiciones básicas
del cumplimiento de los deberes que garanticen la igualdad
(art. 149.1.1.º CE), sin que a su través le sea
permitido configurar el modelo urbanístico y territorial.
De ahí que las referencias hechas en el art. 20 TRLS
a «dotaciones públicas» [20.1, a)], «licencia
de edificación» [art. 20.1, d)] y «solares»
[art. 20.1, e)] deban ser interpretadas como términos
puramente instrumentales, de los que se predican unos determinados
deberes básicos entendidos como criterios generales
(deberes de cesión, de edificación en plazo,
etcétera). En definitiva, pues, la competencia del
Estado para establecer unos deberes básicos no puede
llegar a fijar el régimen jurídico de las dotaciones
públicas, de los solares o de las licencias de edificación.
Hecha esta salvedad, deben rechazarse las impugnaciones deducidas
contra este precepto.
c) (Art. 27.1, 2 y 4, «Aprovechamiento urbanístico
susceptible de apropiación»).
Este precepto, por el que se regula el aprovechamiento
urbanístico susceptible de apropiación, ha sido
recurrido por la Generalidad de Cataluña (recursos
núms. 2481/1990: 27.1 y 2; y núm. 2342/1992:
art. 27.2 y 4 por su conexión con la Ley 8/1990), la
Diputación General de Aragón (recursos núms.
2486/1990 y 2341/1992 cfr. fundamento jurídico 4) y
el Gobierno balear. La Generalidad de Cataluña impugna
el art. 27.1 del Texto Refundido (remitiéndose de nuevo
a lo alegado en 1990 respecto del art. 16.1 de la Ley 8/1990,
del que aquél es reproducción) por cuanto no
se limita a establecer las condiciones de ejercicio del derecho
o las posibilidades expropiatorias por incumplimiento de los
deberes inherentes a esta forma de propiedad, sino que determina
y concreta las cargas y cesiones que debe soportar en concreción
del art. 47.2 CE, lo que no puede ser entendido como una limitación
del derecho de propiedad, como pretende el Texto Refundido.
Esta limitación, añade, no encuentra otra justificación
que la participación del propietario en los beneficios
que le otorga el planeamiento urbanístico, por lo que,
concluye, si los beneficios le llegan al propietario sólo
a partir del planeamiento urbanístico, tan sólo
del mismo lugar le han de poder llegar las cargas. Los demás
recurrentes reiteran, más sucintamente, igual reproche
con análogos argumentos. La Generalidad de Cataluña
recurre asimismo por idénticos motivos los apartados
2 y 4 del mismo art. 27 del TRLS (el apartado 2 en el recurso
núm. 2481/1990, frente al entonces art. 37.2 de la
Ley 8/1990, al que ahora se remite, y en el recurso 2342/1992
por su conexión con los arts. 16.1 y 37.2 de la Ley
8/1990; el apartado 4, en el recurso 2342/1992, por su relación
igualmente con los arts. 16.1 y 37.2 de la Ley 8/1990). Respecto
de estas impugnaciones de los dos apartados del art. 27 TRLS,
-que sitúa en el recurso 2342/1992 bajo el mismo reproche
genérico que lleva por título «impugnaciones
por regular materia estrictamente urbanística y, por
tanto, de la competencia exclusiva de la Generalidad, así
como por su directa conexión con los preceptos de la
Ley 8/1990 que se indican», y cuya argumentación
ya hemos recogido al examinar los arts. 3.1, 3.2, c) y 4.1
del Texto Refundido- agrega en su recurso 2342/1992 que en
unos casos establece el aprovechamiento urbanístico
como igualitario (apartado 2) y en otros «como mínimo»
(apartado 4), por lo que no puede entenderse como una regulación
que tiene por objeto garantizar una supuesta igualdad. En
su recurso 2481/1990 añadía específicamente,
respecto del art. 37.2 de la Ley 8/1990, hoy 27.2 del TRLS,
y aunque la argumentación no se separe en exceso alega
en relación con el art. 27.1 del TRLS, que éste
y otros preceptos, bajo la apariencia de regular unas limitaciones
al derecho de propiedad urbana y con la expresión «aprovechamiento
urbanístico susceptible de apropiación»
no se está haciendo otra cosa que establecer lo que
siempre se han llamado «cargas urbanísticas»
y que, hasta el presente, ocupaban una regulación reglamentaria
en el régimen del suelo. Es lo mismo decir, sostiene,
que el propietario puede apropiarse del 85% del aprovechamiento
tipo del área de reparto en que esté situado
el terreno, que afirmar que debe ceder gratuitamente el 15%
de tal aprovechamiento, porque son las dos caras de una misma
moneda. Si a ello se suma el hecho, concluye, de que son varias
las Comunidades Autónomas que, en uso de su competencia,
han dictado normas sobre esta cuestión, y a través
de las cuales se ha venido a delimitar el
CONTENIDO del derecho,
de acuerdo con la función social que debe cumplir en
cada circunstancia y lugar, el resultado es que la legislación
estatal, por su carácter uniforme, pormenorizado e
injustificado, invade la competencia autonómica. El
recurso de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares
alega además que el art. 149.1.1.º CE podrá
habilitar al Estado para establecer el principio general de
que la obtención de los beneficios urbanísticos
debe ser correlativa al cumplimiento de los deberes y cargas
que aquél impone, pero no puede extender sus efectos
a determinar y concretar cuáles serán estas
cargas y cesiones ya que ello corresponde directamente al
titular de la competencia de urbanismo, si no quiere dejarse
ésta sin
CONTENIDO alguno o, al menos, sin el
CONTENIDO
recognoscible que tuvo a la vista el constituyente de 1978.
En nada altera esta conclusión el art. 47 CE que obliga
a todos los poderes públicos y no constituye título
competencial alguno.
En rigor, lo que los recurrentes parecen reprochar a
estos preceptos y, en realidad, a otros por conexión,
no es más que el grado de desarrollo que contienen.
Esto es, la concreta forma de configuración legal del
aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación.
Y es ésta la cuestión central. Por ello, resulta
rechazable, a este propósito, afirmar que el aprovechamiento
urbanístico susceptible de apropiación (el 85%
del aprovechamiento tipo o medio, del que hablan los apartados
1, 2 y 4 del art. 27) no puede ser entendido como una limitación
o, mejor, delimitación del
CONTENIDO de la propiedad
urbana, cuando no es sino una de las reglas más básicas
y fundamentales de su alcance y
CONTENIDO en el ámbito
urbanístico (art. 33.2 CE), por más que esa
delimitación del
CONTENIDO dominical traiga su causa
del mandato del art. 47 CE que no es, en efecto, título
competencial alguno, sino principio rector que obliga a todos
los poderes públicos.
En el vigente esquema legal, es el planeamiento urbanístico
el que concreta, para cada clase de suelo, el aprovechamiento
urbanístico, pero de ahí no cabe derivar que
las cargas, igual que los beneficios, hayan de traer su origen
último del planeamiento y, en suma, según parece
inferirse de ese razonamiento, de la competencia urbanística
en el sentido dado a esa expresión por algunas de las
alegaciones vertidas en los recursos. Pues si bien es cierto
que puede ser el planeamiento el que determine para cada porción
del territorio su aptitud para urbanizar y los concretos usos
edificatorios que eventualmente le correspondan, con sus cargas
y beneficios, no lo es menos que habrá de ser la Ley
-estatal o autonómica, de acuerdo con el orden constitucional
de distribución de competencias- la que establezca
los criterios generales del sistema de la propiedad urbana
por imperativos de la reserva de ley y del principio de legalidad
(arts. 33.2, 53.1 y 103.1 CE). En ese sentido, tampoco puede
compartirse la alegación de que el establecimiento
del aprovechamiento susceptible de apropiación no forma
parte de la delimitación del derecho de propiedad (art.
33.2 CE). Lejos de ser algo ajeno al derecho, es evidente
que la regulación del ius aedificandi representa el
eje mismo de esta manifestación del dominio.
Tampoco cabe acoger el argumento, en cierto modo nominalista
a estos efectos, de que la fijación del aprovechamiento
es una mera «carga urbanística» y no una
limitación del derecho de propiedad urbana, puesto
que una u otra calificación son fácilmente reconducibles
al concepto de derecho constitucional que contiene el art.
149.1.1.º CE -del que hemos dicho que su regulación
no puede detenerse en configurar facultades absolutas, sin
límites o deberes de ningún género- y,
más precisamente, a la función social de la
propiedad (art. 33.2 CE), como los propios recurrentes ponen
de manifiesto, explícita o implícitamente, cuando,
por ejemplo, la Generalidad de Cataluña afirma que
estas cuestiones han sido reguladas por algunas Comunidades
Autónomas «a través de las cuales han
venido a configurar el
CONTENIDO del derecho de la propiedad
urbanística, de acuerdo con la función social
que debe cumplir en cada circunstancia y lugar», o cuando
el Gobierno balear, con más precisión, reconoce
que el art. 149.1.1.º CE, tal vez, habilite al Estado
para establecer el principio general de que la obtención
de los beneficios urbanísticos debe ser correlativo
al cumplimiento de los deberes y cargas que aquél impone,
pero no puede extender sus efectos a determinar y concretar
cuáles sean estas cargas y cesiones. Por último,
no es posible admitir la concepción, que también
late en algunas de las alegaciones, según la cual los
preceptos legales que guardan relación con el art.
47 CE, en cuanto determinan que la Comunidad participe en
las plusvalías generadas por la acción urbanística
de los entes públicos, no estarían delimitando
el
CONTENIDO del derecho de acuerdo con su función
social (art. 33.2 CE), puesto que, al determinarse en la ejecución
del planeamiento, no serían más que una carga
derivada de la ejecución urbanística. Obviamente,
el hecho de que la «carga», «límite»
o «deber» urbanístico se haga efectivo
en la fase de ejecución del planeamiento no significa
que, en términos sustantivos y a nuestro limitado propósito,
la ley que lo establece no esté regulando por definición
las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana,
con todo lo que ello pueda suponer a efectos competenciales
(arts. 33.2 y 149.1.1.º CE).
El problema que aquí interesa, sin embargo, reside
más bien en determinar por qué, a juicio de
los recurrentes, el art. 27 TRLS, no podría quedar
a cubierto por el art. 149.1.1.º CE, no tanto por la
materia en sí misma regulada (aprovechamiento urbanístico
susceptible de apropiación, eje de la propiedad urbana),
cuanto, más exactamente, por la concreta normación
del citado precepto (esto es, por su encaje con la noción
de condiciones básicas). Para el recurso de la Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares, el Estado debiera haberse
limitado a fijar el principio general de que la obtención
de los beneficios ha de ser correlativa al cumplimiento de
las cargas.
La cuestión se contrae, pues, a enjuiciar si
el concreto aprovechamiento urbanístico que los distintos
apartados del art. 27 (1, 2 y 4) establecen, puede o no tener
«carácter básico» (en el sentido
en que utiliza esta expresión la Disposición
final única) por su compatibilidad con las condiciones
básicas a que se refiere el art. 149.1.1.º CE.
Para el Texto Refundido de la Ley del Suelo es obvio que esta
configuración del aprovechamiento urbanístico
susceptible de apropiación entra en la esfera del art.
149.1.1.º CE, como se desprende tanto del propio art.
27, apartados 1, 2 y 4, y preceptos concordantes, a los que
la Disposición final única apartado 1 del mismo
Texto Refundido les atribuye carácter básico,
cuanto de la Exposición de Motivos de la Ley 8/1990
(núms. II, III y, señaladamente, IV, último
párrafo). Según se desprende de este Preámbulo,
en efecto, para el legislador estatal, las técnicas
que contempla el art. 27 (aprovechamiento tipo y medio) y
la concreta fijación homogénea del aprovechamiento
susceptible de apropiación (85%) responden a la necesidad
de «garantizar una mínima uniformidad en el trascendental
aspecto de la incidencia de la ordenación urbanística
-cualquiera que sea ésta- en el derecho de propiedad
inmobiliaria». De la entera concepción legal
del Texto Refundido, y no sólo del art. 27 impugnado,
se infiere que son dos los derechos cuya regulación
se pretende: la propiedad urbana -una de cuyas facultades
elementales [arts. 23.1, b) y 26 a 32, entre otros, del TRLS]-
es el derecho al aprovechamiento urbanístico, de un
lado, y el derecho a la igualdad, encarnado en materia urbanística
en el principio de justo reparto de cargas y beneficios, de
otro. Los recurrentes no han argumentado, sin embargo, por
qué el art. 149.1.1.º CE habría de limitarse,
por imperativo constitucional y de forma manifiesta, a enumerar
aquella facultad dominical y el derecho a la igualdad, sin
que le sea permitido al Estado establecer cualquier otra concreción
mínima acerca de lo que sus titulares pueden patrimonializar.
A la luz de la específica dimensión de
la distribución de competencias que aquí interesa,
ha de admitirse que el art. 149.1.1.º CE, tal como ha
sido interpretado, puede comprender asimismo el establecimiento
-en pro de las condiciones básicas que garanticen la
igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad- de un mínimo
del aprovechamiento urbanístico objeto de apropiación,
esto es, el
CONTENIDO básico o elemental del derecho
de propiedad urbana (bien sea por referencia a algunos criterios
básicos o principios generales que hayan de observarse
en todo el territorio nacional, bien sea acudiendo incluso
a alguna fórmula abstracta que permita una cuantificación,
siempre que en uno y otro caso no exceda de las condiciones
básicas, ni se invada por esta vía la competencia
urbanística). También puede el Estado fijar
un criterio mínimo en punto a la recuperación
por la Comunidad de las plusvalías generadas por la
acción de los entes públicos (art. 47 CE), en
caso de que opte por un modelo de devolución a través
de la determinación del aprovechamiento urbanístico
susceptible de apropiación. En todo caso, esta regulación
estatal ha de dejar un margen dentro del cual las Comunidades
Autónomas puedan ejercer sus competencias.
Este título competencial no permite, pues, la
delimitación completa y acabada del aprovechamiento
urbanístico (como de cualquier otra facultad dominical
en el ámbito urbanístico), pues ello excedería
por definición de lo que son condiciones básicas
de ejercicio, único título que, desde la óptica
del Derecho Público, le permita al Estado intervenir
en los términos ya conocidos sobre esta concreta forma
de dominio, cual es la propiedad urbana.
A ello hay que añadir que la competencia exclusiva
de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo
excluye cualquier sistema cuyo cálculo o realización
sólo sea posible a través de la predeterminación
legal de todo un conjunto de figuras y técnicas urbanísticas
que permitan hacerlo operativo. No es válido, pues,
optar por criterios o fórmulas inescindiblemente unidas
a toda una cadena de instrumentos estrictamente urbanísticos,
que a la postre no sólo cierren por completo el estatuto
de la propiedad -más allá de sus condiciones
básicas-, sino que, además, terminen por prefigurar
un modelo urbanístico.
Admitidas estas premisas, el problema nuclear consiste
en indagar si la concreta regulación del art. 27 TRLS
supone una invasión de la competencia urbanística
que las Comunidades Autónomas tienen atribuida. Pues
bien, no cabe sino concluir que la regulación del art.
27 TRLS es contraria al orden constitucional de distribución
de competencias, en primer lugar, por el carácter fijo
y no mínimo tanto de la determinación del aprovechamiento
urbanístico susceptible de apropiación por los
propietarios, como implícitamente de la recuperación
por la Comunidad de las plusvalías urbanísticas;
en segundo lugar, porque tal determinación la establece
acudiendo a un complejo entramado de concretas técnicas
urbanísticas (áreas de reparto, aprovechamiento
tipo), que pertenecen a la competencia exclusiva en materia
de urbanismo de las Comunidades Autónomas (art. 148.1.3.º
CE).
En virtud tan sólo de esta última consideración
ha de apreciarse que también vulnera la Constitución
el apartado 4 del art. 27 TRLS, referido al suelo urbano en
el que no se apliquen las áreas de reparto y el aprovechamiento
tipo, habida cuenta de la expresa referencia a concretas y
detalladas técnicas urbanísticas, tal como el
aprovechamiento medio de la unidad de ejecución o del
permitido por el planeamiento.
Por lo demás, no modifica en nada la conclusión
alcanzada la circunstancia de que se haya sustituido el indicado
porcentaje a que se refiere el art. 27.4 TRLS por el art.
2.1 del Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, puesto que, al
margen de que se trate de una mera sustitución, la
derogación del art. 27.4 TRLS no afecta a nuestro enjuiciamiento,
como ya ha quedado razonado (fundamento jurídico 3).
d) (Art. 28.5, «Derecho al aprovechamiento en
actuaciones sistemáticas»).
El art. 28.5 TRLS, relativo al derecho de aprovechamiento
en actuaciones sistemáticas, establece que, cuando
la ejecución de la unidad deba producirse por el sistema
de cooperación u otro equivalente, los propietarios
adquirirán el derecho al aprovechamiento urbanístico
correspondiente por el cumplimiento de los deberes y cargas
inherentes al sistema. El recurso de la Generalidad de Cataluña
(2481/1990, deducido entonces contra el art. 40.4 de la Ley
8/1990 y ahora reproducido frente al 28.5 en el recurso núm.
2342/1992) alega que éste y otros preceptos regulan
cuestiones típicas de la gestión urbanística,
como las referentes a la gestión de los aprovechamientos
urbanísticos. Y en concreto este artículo, al
aplicar el principio de la distribución equitativa
de los beneficios y cargas entre los afectados, que el recurrente
no cuestiona, al supuesto de que la unidad de ejecución
deba producirse por el sistema de cooperación, entra
en el ámbito que a las Comunidades Autónomas
corresponde concretar, por lo que no cabe considerar este
precepto como norma básica.
Realmente la cuestión no es, como bien alega
el Abogado del Estado, si este precepto contiene una regulación
típica y manifiestamente urbanística, sino si
el art. 28.5 puede o no considerarse amparado en alguna norma
constitucional que reserve ciertas competencias al Estado,
pues si así ocurriera este precepto no infringiría
el orden competencial.
Y es ahí donde el recurrente no proporciona una
carga argumental suficiente, puesto que su razonamiento se
detiene en la declaración de que se trata de una materia
urbanística, sin demostrar por qué no puede
quedar a cubierto por los títulos competenciales invocados
por el Estado en la Disposición final única,
apartado 1 del TRLS. En todo caso, no cabe compartir el argumento
del recurrente según el cual este precepto regula con
carácter básico la gestión del aprovechamiento
urbanístico, puesto que del mismo tenor literal del
art. 28.5 TRLS se desprende que el carácter básico
se refiere exclusivamente a que los propietarios adquirirán,
en el supuesto que contempla (que, en definitiva, corresponde
determinar a la legislación urbanística autonómica),
el aprovechamiento urbanístico correspondiente mediante
el cumplimiento de los deberes y cargas inherentes al sistema,
lo que conecta, garantizándolo, con el estatuto básico
del derecho de propiedad urbana y, por los mismos argumentos
que hasta ahora hemos sostenido, encuentra su cobertura en
el art. 149.1.1.º CE. Son atendibles, en este sentido,
las alegaciones del Abogado del Estado cuando afirma que con
este precepto no se pretende imponer un determinado sistema
de actuación -las palabras «u otro equivalente»
suponen un reconocimiento de la competencia autonómica
para modelar aquellos sistemas-, sino garantizar a los propietarios
la adquisición del derecho al aprovechamiento urbanístico
adaptando -a las peculiaridades del sistema de cooperación
o equivalentes- la prescripción general del art. 26
TRLS (antes 15.1 de la Ley 8/1990), no impugnado, y conforme
a la cual el derecho al aprovechamiento urbanístico
se adquiere por el cumplimiento de los deberes de cesión,
equidistribución y urbanización, peculiaridades
que, por otra parte, son innegables, habida cuenta de que
en estos sistemas de ejecución no puede hablarse en
rigor, por ejemplo, de un deber de urbanizar, sino del deber
de sufragar el coste de la urbanización (así,
en los arts. 162 del Texto Refundido, ó 131 y 132 del
Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, hoy derogado).
Por todo lo cual, ha de rechazarse la impugnación del
art. 28.5 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana.
e) (Art. 29.1, «Concreción del aprovechamiento
urbanístico»).
El recurso de la Generalidad de Cataluña (núm.
2481/1990 frente al art. 17.1 de la Ley 8/1990, ahora reproducido
contra el art. 29.1 del TRLS) impugna este precepto argumentando
(en conexión con lo alegado frente al art. 27.1, antes
16 de la Ley 8/1990, alegaciones ya recogidas al enjuiciar
aquél) que no sólo se definen nuevas y básicas
cargas urbanísticas, sino que incluso se determina
cómo han de obtenerse concretando los criterios técnicos
de reparto de beneficios y cargas, lo cual supone además
un contrasentido puesto que lo que venía regulado hasta
ahora a nivel reglamentario se convierte en legislación
básica estatal, y más aún cuando el Estado
no tiene competencia alguna en esta materia. El recurso de
la Diputación General de Aragón (núm.
2486/1990) se limita a reprocharle, a éste y otros
preceptos por conexión, que regulan materias propias
del régimen urbanístico en sentido estricto,
habiéndose producido una extralimitación en
el ejercicio de los títulos competenciales estatales,
por las razones genéricas expuestas al examinar en
abstracto aquellos títulos competenciales, sin que
ahora, por lo demás, ofrezca nexo argumental alguno
que explicite por qué el precepto impugnado no puede
quedar amparado en el marco de las competencias estatales.
Sin embargo, el recurso núm. 2341/1992 agrega que este
precepto desborda las condiciones básicas del derecho
de propiedad y determina las cargas y cesiones que ha de soportar,
función que debiera reservarse a la legislación
urbanística, esto es, la determinación de cómo
ha de participar la Comunidad en las plusvalías generadas
por la acción urbanística de los entes públicos,
sin que tampoco sea de recibo la concreción que hace
el legislador estatal de los criterios técnicos de
reparto de beneficios y cargas. El recurso de la Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares, por su parte, considera
que el art. 29.1 va más allá de la determinación
de nuevas cesiones básicas en materia de urbanismo
para concretar -término que el propio art. 29.1, en
su inciso final, emplea- las técnicas y modalidades
para hacer efectivos los procesos redistributivos de cargas
y beneficios, lo que pertenece al ámbito material de
la competencia de urbanismo, sin que exista título
habilitante alguno que le permita al Estado acometer tal tarea.
Así pues, para determinar el concreto alcance
imperativo del art. 29.1 TRLS que, como argumenta el Abogado
del Estado, resulta bien escaso, preciso es proceder a su
interpretación. El citado precepto dispone, en primer
término, diversas modalidades para hacer efectivo el
aprovechamiento urbanístico, distinguiendo según
se trate de actuaciones sistemáticas (terrenos incluidos
en una unidad de ejecución) o de actuaciones asistemáticas
(sin unidades de ejecución) en suelo urbano (reguladas
en el Título IV, Capítulo III, arts. 185-198
del Texto Refundido). En segundo término, es de advertir
también que el art. 29.1, como sostiene acertadamente
el Abogado del Estado, no concreta ningún criterio
técnico de reparto de beneficios y cargas, en contra
de lo que afirma el recurso de la Generalidad (núm.
2481/1990), sino que se limita a enumerar formas posibles
de «concreción» del derecho al aprovechamiento
urbanístico, cuya efectiva determinación y precisión
se remite bien sea a los «correspondientes procesos
redistributivos de beneficios y cargas» [art. 29.1,
a)], o bien a la «legislación urbanística
aplicable» [art. 29.1, b)], que podrá ser autonómica.
El carácter preceptivo del art. 29.1, pues, se circunscribe
a determinar que el aprovechamiento urbanístico se
realice en las actuaciones sistemáticas, bien in natura,
bien por equivalente económico y, en las actuaciones
asistemáticas en suelo urbano, sobre la propia parcela
del titular del derecho al aprovechamiento o sobre otras parcelas
lucrativas incluidas en el mismo área de reparto (en
caso de estar afecta al uso público la del titular
del aprovechamiento), siempre, en uno y otro caso, «en
la forma prevista en la legislación urbanística
aplicable». El art. 29.2, por su parte, respecto del
apartado 1, b) del mismo precepto, se remite a los arts. 151.2,
187 a 191 y 194 a 196 en defecto de la legislación
urbanística aplicable a la que se refiere el art. 29.1,
b).
Esta enumeración de los modos de concretar el
derecho al aprovechamiento urbanístico resulta, en
efecto, notablemente genérica y es susceptible de abarcar
modalidades diversas que las Comunidades Autónomas
podrán desarrollar. El Abogado del Estado añade
que no debe interpretarse como una lista exhaustiva que impida
a las Comunidades Autónomas prever otras maneras de
concretar el derecho al aprovechamiento urbanístico,
siempre que no constituyan desviaciones irrazonables de lo
previsto en el art. 29.1. Esta tesis, sin embargo, no puede
admitirse, pues no se compadece con la literalidad del precepto
en cuyo apartado 1, letra a), se dice en términos taxativos
que el derecho al aprovechamiento urbanístico se concretará
«bajo alguna de las siguientes modalidades», lo
que, en rigor, impide entender la enumeración como
meramente indicativa. Distinto es, con todo, el apartado 1,
letra b), en el que no se contiene una expresión análoga
y, en consecuencia, sí sería posible hacer una
interpretación en tal sentido.
El problema de fondo que aquí importa, sin embargo,
consiste en resolver si la imposibilidad de que las Comunidades
Autónomas puedan establecer otras modalidades en los
terrenos incluidos en una unidad de ejecución, según
parece desprenderse del art. 29.1, a) TRLS, contraría
el orden constitucional de distribución de competencias
y, antes aún, si el Estado puede esgrimir válidamente
a tal propósito la reserva competencial del art. 149.1.1.º
CE, único título que, por su conexión
material con el derecho de propiedad -aquí, la facultad
de aprovechamiento urbanístico-, hay que considerar
para su análisis. Desde este punto de vista, la respuesta
no ha de ser sino negativa, lo que conduce directamente a
la declaración de inconstitucionalidad de su pretendido
carácter básico.
En efecto, aunque el art. 29.1, a) TRLS disponga tan
sólo dos posibilidades, la compensación in natura
y la compensación económica sustitutiva, géneros
que, sin duda, admiten numerosas especies, no encuentra, sin
embargo, cobertura al abrigo del art. 149.1.1.º CE, de
acuerdo con los argumentos ya expuestos en sede del art. 27
TRLS. Es más, el entero art. 29.1 TRLS, lejos de sentar
un principio o criterio general en punto a la concreción
del aprovechamiento urbanístico -operación para
la que sí estaría legitimado el Estado ex art.
149.1.1.º CE-, establece todo un catálogo de supuestos
-estrictamente urbanísticos-, a los que anuda un específico
régimen jurídico, según se trate, efectivamente,
de terrenos incluidos en una unidad de ejecución (hipótesis
para la que fija una taxativa consecuencia jurídica),
o en suelo urbano, cuando no se actúe mediante unidades
de ejecución (presupuesto de hecho al que liga igualmente
una densa reglamentación). No es, pues, la materia
de fondo -pautas o criterios acerca de la concreción
del aprovechamiento urbanístico-, sino su concreta
y extensa regulación legal, tanto del presupuesto de
hecho como de sus efectos jurídicos, consecuencia de
la refundición, la que no se ajusta al orden constitucional
de competencias.
En resumen, estas formas de concreción del aprovechamiento
urbanístico no pueden quedar a cubierto por las condiciones
básicas a que se refiere el art. 149.1.1.º CE.
La consecuencia que de ello se deriva no es otra que la inconstitucionalidad
del artículo 29.1 TRLS en su totalidad.
f) (Art. 30.1 y 3, «Reducción del aprovechamiento
urbanístico en actuaciones sistemáticas»).
La Generalidad de Cataluña (recurso núm.
2481/1990 deducido contra el art. 18.1 y 3 de la Ley 8/1990)
impugna el art. 30.1 y 3 TRLS por cuanto, a su juicio, regula
claramente una sanción urbanística que se impone
en el caso de incumplimiento del deber urbanístico
de solicitar la licencia de edificación dentro del
plazo, establece alguna norma procedimental al respecto y
obliga, finalmente, a la Administración actuante o
bien a expropiar los terrenos o a proceder a su venta forzosa,
extremos todos estos para los que carece el Estado de competencia
alguna puesto que se trata de materias típicamente
urbanísticas, sin perjuicio, en otro orden de cosas,
de su dudosa compatibilidad, en cuanto a la expropiación-sanción
se refiere, con las garantías que establece el art.
25 CE. El recurso de la Diputación General de Aragón
(núm. 2486/1990) reitera el carácter urbanístico
de tales materias, sin que en su recurso núm. 2341/1992
añada otro razonamiento a su impugnación por
lo que al precepto se refiere que no sea afirmar la incompetencia
del Estado para su regulación. Por último, la
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares alega que
no es posible configurar la reducción del aprovechamiento
urbanístico que como sanción establece el precepto
como una limitación legal del derecho de propiedad,
sino que constituye una medida de fomento (por la vía
de imponer una sanción en caso de incumplimiento).
Al apartado 3 del art. 30 le reprocha además que al
imponerles a los Ayuntamientos que resuelvan acerca del incumplimiento
del plazo y decidan sobre la expropiación o la venta
forzosa el Estado se extralimita en sus competencias y vulnera
los principios de autonomía local y autonómica
(arts. 137 y 140 CE). Por el contrario, para el Abogado del
Estado el art. 30.1 en cuanto prescribe que el derecho al
aprovechamiento urbanístico -a diferencia de otras
facultades- no se extingue sino que sólo se reduce
a la mitad por incumplimiento del deber de solicitar licencia
es precepto básico que se ampara en el art. 149.1.1.º
CE. Además, el inciso final del mismo artículo
-del que resulta que las bases del concurso deberán
fijar los plazos tratándose de suelo urbanizable no
programado, cuyo Programa de Actuación Urbanística
fuera formulado de aquel modo- encuentra su cobertura en el
art. 149.1.18.º CE en la medida en que atribuye al Estado
las bases del régimen jurídico-administrativo
que garanticen un tratamiento común del administrado.
Igual apoyo tiene, a su juicio, el art. 30.3 puesto que regula
la declaración administrativa de incumplimiento, la
audiencia previa y el
CONTENIDO necesario de la
RESOLUCIÓN
administrativa que declare el incumplimiento. Por lo demás,
la denominada «expropiación-sanción»
es una calificación doctrinal de la que no se sigue
que se trate de una decisión con finalidad punitiva
por infracción de normas penales o sancionadoras de
inexcusable observancia.
Desde una perspectiva material, este precepto determina
en primer lugar los efectos del incumplimiento de un deber
básico del propietario, consistente en solicitar la
licencia de edificación en los plazos fijados [art.
20.1, d) TRLS]. Dos son los efectos en caso de incumplimiento:
la reducción del aprovechamiento urbanístico
en un 50% y la expropiación o venta forzosa, cuyo valor
se determinará en todo caso con arreglo a la señalada
reducción (art. 30.3) y que, por lo demás, constituye
la reacción que con carácter general ha establecido
el Texto Refundido en caso de incumplimiento de los deberes
urbanísticos (art. 227). Para el propio Texto Refundido
se trata, en definitiva, de una expropiación por incumplimiento
de la función social de la propiedad [arts. 206.1,
f), 207, a), 227, 30.3, entre otros], finalidad a la que responde
igualmente el régimen de venta forzosa. En otros términos,
el art. 30.1 -del que traen causa los restantes apartados
del precepto- establece un deber básico a cargo del
propietario -la solicitud de licencia de edificación
en el plazo fijado- y la reducción del aprovechamiento
a efectos de valoración en caso de incumplimiento.
Los títulos competenciales del Estado que hay que enjuiciar
al objeto de determinar su licitud son, pues, las reglas 1.ª
y 18.ª del art. 149.1 de la Constitución Española.
Delimitada así la cuestión en lo que a
los efectos previstos (art. 30.1 y 3) en caso de incumplimiento
concierne, ha de rechazarse la alegación formulada
en el recurso de la Generalidad de Cataluña que pone
en duda la constitucionalidad de la medida porque la, a su
juicio, expropiación-sanción no respetaría
las garantías del art. 25 CE. El problema no reside
en que se trate de una «expropiación-sanción»
que no respete las garantías del art. 25 CE, como aduce
la Generalidad de Cataluña. No son asimilables las
sanciones administrativas y las expropiaciones dirigidas al
obrar la función social de la propiedad, sustituyendo
al propietario incumplidor por la Administración expropiante
o el particular subrogado como beneficiario de la operación
expropiatoria, asimilación negada por la STC 42/1989
y el ATC 657/1987. Del concepto doctrinal de «expropiación-sanción»
no cabe inferir «que se trate de una decisión
con finalidad punitiva imputable a la "culpabilidad" del infractor,
sino de las consecuencias objetivas derivadas del estado de
explotación insuficiente o nula de una finca que, por
ser incompatible con la función social de la propiedad
agrícola, se hace necesario remediar en atención
a esa prioritaria finalidad». Igual conclusión
cabe extraer respecto del incumplimiento de la función
social de la propiedad urbana, en la que, además, concurren
especiales circunstancias en contraste con otras formas de
propiedad, habida cuenta de la plusvalía generada como
consecuencia de la acción urbanística de los
entes públicos y de que el eventual incumplimiento
de los deberes urbanísticos, señaladamente el
de los plazos fijados, puede repercutir de ordinario en el
encarecimiento de la vivienda y en la especulación,
en contra de los fines marcados por el art. 47 de la Constitución
Española.
En definitiva, el procedimiento expropiatorio, o el
de venta forzosa, no constituyen procedimientos sancionadores
stricto sensu, ni estas medidas tienen una finalidad sancionadora
a los efectos del art. 25 CE que, en consecuencia, no ha podido
ser vulnerado, lo que tampoco excluye, claro está,
la necesidad de establecer las garantías procedimentales
que aseguren su correcta aplicación y la posibilidad
de que el propietario pueda alegar cuanto a su derecho convenga,
extremo este que el propio art. 30.3 TRLS establece con carácter
básico exigiendo que la
RESOLUCIÓN administrativa
por la que se declare el incumplimiento se dicte previa audiencia
del interesado, y que ya la Ley de Expropiación Forzosa,
de 16 de diciembre de 1954, entre otras garantías,
contemplaba [art. 75, a)].
Problema distinto es el de determinar si, a efectos
estrictamente competenciales, al Estado le es lícito
establecer la expropiación por incumplimiento de la
función social de la propiedad o la venta forzosa en
materia urbanística, sea por virtud del art. 149.1.1.º
o del 18.º CE o, por el contrario, se trata de una medida
que ha de caer necesariamente en la órbita de la competencia
sobre el urbanismo (art. 148.1.3.º CE). La reserva constitucional
en favor del Estado sobre la legislación de expropiación
forzosa no excluye que «por Ley autonómica puedan
establecerse, en el ámbito de sus propias competencias,
los casos o supuestos en que procede aplicar la expropiación
forzosa determinando las causas de expropiar y los fines de
interés público a que aquélla debe servir»
(SSTC 37/1987, fundamento jurídico 6; 17/1990, fundamento
jurídico 10). Cabe concluir, pues, que será
el Estado o la Comunidad Autónoma, de acuerdo con la
titularidad de la competencia material, los que podrán,
en su caso, definir una causa expropiandi, lo que, aplicado
al tema que nos ocupa, permite sostener que al Estado le es
lícito definir legalmente como causa expropiandi el
incumplimiento de la función social de la propiedad,
cuando se trate del incumplimiento de aquellos deberes básicos
cuya regulación compete al amparo del art. 149.1.1.º
CE, en tanto que a las Comunidades Autónomas les incumbe
definir, en su caso, otras posibles causas de expropiar como
técnica al servicio, entre otras materias, del cumplimiento
de los deberes dominicales que con respeto de las condiciones
básicas cumpla a las Comunidades Autónomas establecer
en virtud del art. 148.1.3.º CE y de sus respectivos
Estatutos de Autonomía.
De cuanto antecede, se infiere que el Estado, por virtud
del art. 149.1.18.º CE, no puede definir con carácter
básico todos los supuestos en que cabe hacer uso de
la técnica expropiatoria mediante la declaración
de la causa expropiandi necesaria en cada caso, habida cuenta
de que la legislación sectorial sobre el urbanismo
es de la competencia de las Comunidades Autónomas.
Pero, como hemos dicho, ello no empece a que, por virtud del
art. 149.1.1.º CE, el legislador estatal pueda definir
como causa expropiandi el incumplimiento de la función
social, justamente por la inobservancia de esos deberes básicos
que al Estado compete regular por virtud del referido precepto.
Sentadas estas premisas, procede comenzar nuestro examen
por el art. 30.3 TRLS, relativo a la expropiación.
El primer inciso del art. 30.3 no suscita especiales dificultades,
pues se limita a establecer la garantía procedimental
para declarar producido el incumplimiento del deber de solicitud
de licencia de edificación dentro de plazo, procedimiento
que culminará con la
RESOLUCIÓN administrativa
oportuna, que, en caso de declarar el incumplimiento, acarreará
los efectos jurídicos que el precepto señala.
Encuentra, pues, su cobertura en el art. 149.1.18.º CE
en cuanto reserva al Estado la legislación sobre expropiación
forzosa, y del que se infiere, entre otros extremos, que al
Estado le compete la «regulación uniforme de
la institución como garantía de los particulares
afectados», tal como hemos declarado en reiterada jurisprudencia
(SSTC 37/1987, fundamento jurídico 6; 17/1990, fundamento
jurídico 10). Ha de rechazarse, pues, el reproche del
recurrente según el cual se establece una norma procedimental
que no compete regular al Estado.
Hemos de examinar ahora si respeta el orden competencial
el segundo inciso de este art. 30.3, calificado de básico,
cuando dispone que «el Ayuntamiento decidirá
sobre la expropiación o sujeción al régimen
de venta forzosa de los correspondientes terrenos, cuyo valor
se determinará, en todo caso, con arreglo a la señalada
reducción del aprovechamiento urbanístico».
Pues bien, una cosa es que el Estado, por el juego recíproco
de las reglas 1.ª y 18.ª del art. 149.1 CE, pueda
definir legalmente la causa expropiandi en caso de incumplimiento
de los deberes básicos del propietario, y otra muy
distinta que dicha habilitación competencial, y singularmente
la regulación de las condiciones básicas del
art. 149.1.1.º, le faculte legítimamente para
imponer como única reacción jurídica
posible frente a tales incumplimientos la expropiación
o venta forzosa, ejercitada de manera necesaria y sin alternativa
posible por los municipios o, en su defecto -y si fuera admisible
la técnica de la sustitución- por las Comunidades
Autónomas, configurando de tal modo una potestad expropiatoria
de ejercicio obligatorio y a cargo de los entes públicos
territoriales gestores de urbanismo.
En tanto en cuanto el logro de la finalidad esencial
e inspiradora de toda la regulación del estatuto de
la propiedad urbana (conforme al título competencial
del art. 149.1.1.º) de incorporar a los propietarios
de suelo al proceso urbanizador y al subsiguiente edificatorio,
pueda obtenerse por diversas vías de reacción
jurídica, no cabe que el Estado opte con carácter
exclusivo por una de las posibles, la medida expropiatoria
(o la alternativa de la venta forzosa), imponiéndola
como la única procedente al legislador autonómico
y a las Administraciones urbanísticas actuantes, que
no pueden sino apartar, constatado el incumplimiento, a los
propietarios de su incorporación al proceso de urbanización
o de edificación, para ser sustituidos por la Administración
gestora o por beneficiarios particulares, con la consiguiente
doble carga de complejidad técnica y de onerosidad
financiera.
En conclusión, al imponer como única la
reacción jurídica de la potestad expropiatoria,
al menos para determinados ámbitos territoriales, se
impide que el legislador autonómico pueda, en ejercicio
de su competencia exclusiva sobre urbanismo, y ponderando
las circunstancias y factores diversos de toda índole,
acudir a eventuales técnicas urbanísticas diversas
(multas coercitivas, ad exemplum), por lo que se invade esta
competencia exclusiva, más allá del título
competencial de regulación de las condiciones básicas
(art. 149.1.1.º) y de la legislación sobre expropiación
forzosa (art. 149.1.18.º CE).
Ha de añadirse, por otra parte, que la regulación
de las condiciones básicas ex art. 149.1.1.º CE
no puede por sí misma llegar a imponer conductas determinadas
a otros entes públicos, habida cuenta que el destinatario
de dicho título competencial es exclusivamente el ciudadano,
en cuanto titular de derechos y deberes constitucionales;
siendo de notar también que la reacción frente
al incumplimiento, ha de ser remitida a los medios de ejecución
forzosa que pueda establecer la legislación autonómica
aplicable, tal como determina, para el incumplimiento del
deber-derecho de urbanizar por los propietarios de suelo en
actuaciones sistemáticas, el art. 149.3 del Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana.
Por último, en lo que concierne al art. 30.1
TRLS, debe concluirse que la reducción al 50 por cien
del aprovechamiento urbanístico que dispone el precepto,
en la medida en que utiliza una técnica ya declarada
inconstitucional, como hemos dicho al enjuiciar el art. 27.1
y 2, debe correr la misma suerte que esta última norma,
dado que no se efectúa mediante la fijación
de criterios mínimos, que en este caso consistirían
en la determinación de un tope máximo de tal
reducción, de tal modo que permitiese a las Comunidades
Autónomas la determinación del porcentaje de
disminución que estimasen adecuado, para respetar así
el ejercicio de la competencia en materia de urbanismo que
aquellos entes públicos tienen constitucionalmente
atribuida.
Por consiguiente, el art. 30.1 y 3, en su segundo inciso,
«El Ayuntamiento decidirá sobre la expropiación
o sujeción al régimen de venta forzosa ...»,
es contrario al orden constitucional de competencias.
Finalmente, en otro orden de consideraciones, ha de
destacarse, para la cabal comprensión del precepto
y por lo que atañe al deber de solicitar la licencia
de edificación en plazo, que no existe invasión
de la competencia autonómica sobre urbanismo por esta
sujeción a plazo del deber de solicitar el acto autorizatorio.
Esta dimensión temporal de la propiedad urbana y de
su ejercicio mediante la materialización del aprovechamiento
urbanístico, es decir, del derecho a edificar, tiene
su respaldo en el mandato del constituyente de regular la
utilización del suelo de acuerdo con el interés
general para impedir la especulación, en conexión
con el derecho de todos los españoles al disfrute de
una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE), directrices constitucionales
estas que quedarían desatendidas si la incorporación
de los propietarios al proceso urbanizador y edificatorio
quedase deferida a su libre y omnímoda decisión,
desde una perspectiva temporal. Si bien la fijación
de plazos, su prorrogabilidad o no, el instrumento en que
deban establecerse y otras concreciones de la dimensión
temporal de la propiedad urbana deban ser remitidas al legislador
autonómico, como pertenecientes al ámbito de
las concretas técnicas urbanísticas, es decir,
de la ordenación urbana (art. 148.1.3.ª CE). No
ha de olvidarse, dicho en otros términos, que de las
condiciones básicas de la propiedad urbana establecidas
por el legislador estatal se infiere que la dimensión
temporal -el proceso de progresiva adquisición y patrimonialización
de las facultades dominicales- constituye un elemento esencial.
Bajo este perfil, parece asimismo evidente que la referencia
al tiempo o a la existencia y cumplimiento de plazos no sea
sino uno de los elementos integrantes de tales condiciones
básicas.
g) (Art. 31.1. y 2, «Reducción del aprovechamiento
en actuaciones asistemáticas»).
Ambos apartados del art. 31 TRLS han sido impugnados
por la Generalidad de Cataluña (recursos núms.
2342/1992 y 2481/1990). El apartado 2 por idénticas
razones a las esgrimidas frente al art. 30.1 y 3, y el apartado
1 del art. 31 TRLS con los mismos argumentos que se expusieron
contra los arts. 3.1, 3.2, c) y 4.1 del TRLS, razonamientos
todos a los que ya hemos hecho referencia al enjuiciar tales
preceptos. Con análogos argumentos combate la Diputación
de Aragón (recurso núm. 2341/1992) el art. 31.2
TRLS, ya recogidos en la impugnación del art. 30.1
y 3 TRLS, en tanto que los argumentos del recurso núm.
2486/1990 (deducido contra el entonces art. 19.2 de la Ley
8/1990) se encuentran recogidos en el núm. 10.A de
los antecedentes. El recurso de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares impugna el art. 31.2 TRLS por su conexión
con el art. 30.3 TRLS, al que se remite.
El art. 31.2 TRLS no es más que un correlato
del art. 30.1, aunque a diferencia de éste, referido
a actuaciones urbanísticas asistemáticas, por
lo que le es aplicable enteramente lo dicho antes respecto
a este último. Pero es que además el art. 31.2
en su segundo inciso, vincula el deber de solicitud de licencia
de edificación al levantamiento por el titular de la
parcela de una carga urbanística previa, -la conversión
de la parcela en solar o el compromiso garantizado de asumir
simultáneamente la urbanización y la edificación
proyectada- introduciendo de tal modo en el precepto enjuiciado
requisitos afectantes a técnicas urbanísticas
concretas, propios de la competencia sectorial sobre el urbanismo
y no aptos, por tanto, para ser considerados como condiciones
básicas cuya regulación compete al Estado en
virtud del título competencial
CONTENIDO en la regla
1.ª del art. 149.1 de la Constitución Española.
Igual conclusión de inconstitucionalidad se alcanza
respecto del art. 31.1 TRLS. Debe tenerse en cuenta, a nuestros
efectos, que el art. 31.1 impone o establece la presunción
de que en las actuaciones asistemáticas en suelo urbano
(actuando aisladamente o al margen de unidades de ejecución)
el derecho al aprovechamiento urbanístico se entiende
adquirido sin necesidad de cumplir ningún deber o carga
urbanística previas, sino pura y simplemente por la
aprobación del planeamiento preciso en cada caso. Se
trata de una excepción al régimen general que
el legislador señala para que tal facultad (el aprovechamiento
urbanístico) se incorpore al patrimonio del titular
del terreno, lo que tan sólo se producirá, como
prescribe el art. 26 TRLS, por la acreditación de que
se han cumplido los deberes de cesión, equidistribución
y urbanización dentro de los plazos correspondientes.
Pues bien, la no exigibilidad de tales deberes urbanísticos
previos sólo podrá declararse cuando la parcela
haya adquirido la condición de solar (pues si es así,
pueden entenderse cumplidos los deberes de la fase de urbanización,
y atribuido al propietario un aprovechamiento urbanístico
susceptible de ser materializado mediante la obtención
de la licencia de edificación); pero no es equiparable
este supuesto al de parcelas que por no tener urbanización
o tenerla incompleta precisan del cumplimiento de este deber
previo, como viene a poner de manifiesto la regulación
contenida en el apartado 2 del precepto. No nos encontramos,
pues, ante una consecuencia obligada o necesaria del diseño
de adquisición gradual de facultades urbanísticas,
tal como ha configurado el legislador estatal el estatuto
básico de la propiedad urbana, sino ante un criterio
que se impone al legislador autonómico, sin respetar
las opciones de éste propias de su competencia exclusiva
sobre urbanismo, afectando a técnicas urbanísticas
concretas, lo que determina la conclusión de que el
art. 31.1 vulnera el orden constitucional de distribución
de competencias.
Importa subrayar que la declaración de inconstitucionalidad
del art. 31.1 TRLS no obedece, por tanto, a que no quepa concebir,
entre las condiciones básicas a que se refiere el art.
149.1.1.º CE, el momento a partir del cual se obtiene
el aprovechamiento urbanístico, sino, más bien,
a que, en este concreto supuesto, excede de la competencia
estatal, por cuanto, en suma, hace depender un efecto jurídico
-la adquisición del aprovechamiento- de un presupuesto
de hecho que pertenece a la disposición de la competencia
legislativa de las Comunidades Autónomas (la categoría
de suelo urbano; el concepto de actuaciones asistemáticas;
la previa aprobación de un instrumento de planeamiento).
La determinación, con carácter de norma básica,
de un supuesto de hecho que indirectamente tiende a prefigurar
el modelo urbanístico constituye un recurso que, como
venimos reiterando, invade la competencia sobre urbanismo.
En línea con lo que se ha razonado respecto del art.
19 TRLS, si el Estado se hubiera limitado a determinar que
la adquisición se condiciona al previo cumplimiento
de los deberes (para cuya definición ostenta competencias),
descansen éstos en la ley o en el planeamiento, el
precepto en cuestión habría podido ser declarado
conforme con la Constitución. En ese sentido, y por
contraste con la regulación del art. 31.1 TRLS, es
evidente que el art. 26 TRLS, no impugnado, se mueve en el
marco de la competencia estatal ex art. 149.1.1.º CE.
Procede, por tanto, declarar inconstitucional el art. 31.1
y 2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana.
h) (Art. 32, «Aprovechamiento atribuible en expropiaciones
no motivadas por incumplimiento de deberes urbanísticos»).
Ha de tenerse en cuenta, en primer término, al
objeto de identificar correctamente las alegaciones de los
recurrentes, formuladas en los recursos deducidos en 1990
y 1992, que el art. 32 del vigente Texto Refundido o bien
conecta o bien es mera reproducción de los arts. 16.2,
38.1 y 2 y 39 de la Ley 8/1990. Así, la Generalidad
de Cataluña impugna este precepto (recurso núm.
2481/1990 frente a los arts. 16, 38 y 39 de la Ley 8/1990)
con los mismos argumentos utilizados para atacar el art. 27
del Texto Refundido, subrayando la extralimitación
que supone una regulación pormenorizada e injustificada
de las cargas urbanísticas por parte del Estado. La
Diputación General de Aragón (recurso núm.
2486/1990 contra los arts. 38 y 39 de la Ley 8/1990) considera
igualmente que se trata de una regulación detallada
propia del régimen urbanístico, siendo así
que el urbanismo es competencia exclusiva autonómica,
por lo que sólo en ámbitos muy reducidos pueden
residenciarse, excepcionalmente, campos de normación
de la competencia estatal, alegaciones que reitera en su recurso
núm. 2341/1992 en los términos expuestos ante
los arts. 27, 29.1, 30.1 y 3 y 31.2 del TRLS. La Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares reproduce sus alegaciones
formuladas frente al art. 27 del TRLS, añadiendo además
que impone unas cargas y cesiones que son sustancialmente
superiores (75% y 50% en lugar de 85%),sin justa distribución
de cargas y beneficios y por la sola circunstancia externa
al titular de los terrenos de estar destinada a sistemas generales
o a dotaciones públicas de carácter local o
estar incluidas en unidades de ejecución a desarrollar
por el sistema de expropiación. En tales términos,
concluye, resulta patente que el art. 149.1.1.º CE no
puede ser título habilitante para el Estado. El Abogado
del Estado, por su parte, se remite a las alegaciones hechas
respecto del art. 16 de la Ley 8/1990 ya recogidas al enjuiciar
el art. 27 TRLS, al entender que el art. 32 en cuestión
y su carácter básico se apoya en idénticas
razones a las ofrecidas en relación con el art. 27,
también del TRLS. Considera que la uniformidad del
porcentaje de cesión es un elemento de primer orden
para garantizar la unidad del
CONTENIDO del derecho al aprovechamiento
urbanístico y, por ende, de la propiedad del suelo,
y hace constitucionalmente legítima la intervención
del Estado de conformidad con el art. 149.1.1.º CE y,
en su caso, con el art. 149.1.18.º CE. Por tanto, debe
determinarse si, en efecto, los arts. 149.1.1.º y 18.º
CE le ofrecen la cobertura suficiente al Estado para regular
con carácter básico, y con ese grado de detalle,
las materias que el art. 32 TRLS contiene. Desde una perspectiva
competencial, este precepto regula, de modo inescindiblemente
unido, el derecho al aprovechamiento atribuible a los terrenos
con unas características especiales y su valoración
a efectos expropiatorios, esto es, y como el propio título
del precepto indica, «el aprovechamiento atribuible
en expropiaciones no motivadas por incumplimiento de deberes
urbanísticos». Dos son, pues, los títulos
competenciales que por parte del Estado pueden incidir sobre
tales materias, la regla 1.ª y la 18.ª del art.
149.1 de la Constitución Española.
Con carácter previo, procede analizar un problema
distinto, planteado por el recurso de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares, y que, en rigor, se reconduce al principio
de igualdad en la ley (art. 14 CE), por cuanto reprocha al
art. 32 TRLS la vulneración de la justa distribución
de cargas y beneficios por una circunstancia en todo ajena
al titular, bien sea por estar los terrenos destinados a sistemas
generales o a dotaciones públicas de carácter
local (75%) o estar incluidas en unidades de ejecución
a desarrollar por el sistema de expropiación (50%).
En virtud de la doctrina de este Tribunal [así, en
nuestra STC 76/1990, fundamento jurídico 9.A)] habría
que indagar si la diferenciación normativa, en lo que
a la cuantía del aprovechamiento se refiere y a su
consiguiente valoración a efectos expropiatorios, responde
o no a una justificación objetiva y razonable, de acuerdo
con criterios y juicios de valor generalmente admitidos, cuya
exigencia debe aplicarse en relación con la finalidad
y efectos de la medida considerada, debiendo guardar, por
ello, una razonable relación de proporcionalidad entre
los medios empleados y la finalidad perseguida. Las diversificaciones
normativas son conformes a la igualdad, en definitiva, cuando
cabe discernir en ellas una finalidad no contradictoria con
la Constitución y cuando, además, las normas
de las que la diferencia nace muestran una estructura coherente,
en términos de razonable proporcionalidad, con el fin
perseguido.
Así pues, y por lo que al precepto enjuiciado
concierne, el legislador le atribuye al titular dominical
una cuantía o un porcentaje de aprovechamiento distinto
(75 ó 50%) al que rige con carácter general
en el art. 27 (85%), y ello, además, por circunstancias
no imputables al propietario. Con todo, el art. 32 contempla,
como es obvio, unos supuestos distintos y excepcionales respecto
de la regla general del art. 27 y que, para el legislador
estatal, son suficientes para justificar de forma objetiva
y razonable un tratamiento diferenciado. Para su enjuiciamiento,
lo primero que hay que determinar, por consiguiente, es la
finalidad perseguida por la norma y ulteriormente si el medio
arbitrado -una valoración inferior- guarda una relación
razonable de proporcionalidad, conforme a la doctrina anteriormente
expuesta. En tal sentido, no es fácil identificar la
finalidad o finalidades objetivas que la norma persigue en
el complejo entramado normativo en el que se inserta, aunque
el propio título que encabeza el precepto permite entender
que sus fines se resuelven en determinar la cuantía
del aprovechamiento urbanístico cuando se obtiene por
expropiación no motivada por el incumplimiento de los
deberes dominicales y concurran determinadas circunstancias,
finalidad que así entendida no puede tacharse en sí
misma de arbitraria.
El Preámbulo de la Ley 8/1990 (apartado IV) intenta
desvelar la ratio de éste y otros preceptos, cuando
afirma que por razones de coherencia, la valoración
de los bienes expropiados o sujetos a venta forzosa (por incumplimiento
de la función social de la propiedad) debe hacerse
en función de las facultades urbanísticas efectivamente
adquiridas, teniendo en cuenta la pérdida o reducción
de dichas facultades que puedan derivarse del incumplimiento.
Y con mayor razón, añade, en los supuestos en
que la expropiación no sea la respuesta a un incumplimiento,
el justiprecio deberá fijarse en función del
aprovechamiento urbanístico correspondiente, ya que
aquí no hay incumplimiento alguno imputable al expropiado,
«teniendo en cuenta la inexistencia de carga alguna
de gestión para éste». Se trata, pues,
de casos en los que el planeamiento prevé la realización
de actuaciones urbanísticas por la vía expropiatoria
y en los que los propietarios quedan al margen del proceso
de urbanización, sin soportar, por tanto, las cargas
propias del mismo. No se puede sostener, pues, desde una perspectiva
constitucional que la consecuente asignación de porcentajes
inferiores carezca manifiestamente de toda justificación
objetiva y razonable.
Sin embargo, para que la diferenciación resulte
constitucionalmente lícita no basta con que lo sea
el fin que con ella se persigue. Es indispensable, además,
que las consecuencias jurídicas que de la distinción
de los supuestos fácticos se derivan sean adecuadas
a aquel fin y proporcionadas a las diferencias mismas a las
que se viene a dotar así de trascendencia para el Derecho
[STC 76/1990, fundamento jurídico 9.A)]. En tal sentido,
resulta irrelevante, a efectos constitucionales, el hecho
de que la aplicación del régimen previsto en
el art. 32 TRLS no sea imputable al propietario; lo decisivo
es más bien determinar si las consecuencias o efectos
-un aprovechamiento inferior a la regla general- son coherentes
e idóneos para alcanzar el fin propuesto y proporcionadas
a tales diferencias. Desde esta perspectiva, el enjuiciamiento
abstracto de la norma en cuestión no permite concluir
que exista una absoluta y patente falta de proporcionalidad
de la medida -única perspectiva que aquí cabe
considerar (SSTC 66/1995, 55 y 207/1996]-, habida cuenta de
las diversas circunstancias concurrentes en cada supuesto,
según resulta de cuanto disponen los tres apartados
del art. 30 en relación con la regla general fijada
en el art. 27 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana.
Pues bien, desestimada esa primera alegación,
y en punto a la cuestión competencial suscitada, ha
de advertirse que ya ha quedado resuelta al enjuiciar el art.
27.1 y 2 TRLS. De ahí que, en coherencia con lo que
allí se ha razonado, y por los mismos argumentos, deba
concluirse en la inconstitucionalidad del art. 32 TRLS, no
tanto porque el Estado carezca de toda competencia sobre la
materia, cuanto por la concreta forma de ejercerla.
i) (Art. 34, «No adquisición del derecho
a edificar» y art. 36, «Efectos de la extinción
del derecho a edificar»).
Estos preceptos, atinentes al derecho a edificar como
facultad inherente al derecho de propiedad urbana, contienen
una regulación que responde a la misma lógica
de los arts. 27, 30 y 31 relativos al derecho al aprovechamiento
urbanístico, y a los que ya nos hemos referido. La
Generalidad de Cataluña (recurso núm. 2481/1990
deducido frente a los arts. 22 y 24 de la Ley 8/1990) impugna
los arts. 34 y 36 TRLS por cuanto establecen imperativamente
que la Administración competente expropie o acuerde
la venta forzosa, lo que infringiría el principio de
autonomía (arts. 137 y 140 CE). La Diputación
General de Aragón (recurso núm. 2486/1990) les
reprocha que regulan materia propiamente urbanística
en virtud de otros argumentos generales ya expuestos (núm.
10.A de los antecedentes) y, además (recurso núm.
2341/1992), insiste igualmente en que obligan a las Administraciones
Públicas a realizar unas concretas actuaciones con
independencia de sus propios criterios atacando el principio
de autonomía y la posibilidad de diseñar una
política urbanística propia. El recurso de la
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares reitera sus
alegaciones sobre su contenido sancionador, ya formuladas
frente a los arts. 30 y 31 TRLS, y coincide también
en apreciar la vulneración del principio de autonomía,
sin perjuicio, asimismo, de que la causa expropiandi tampoco
se encuentra amparada en el art. 148.1.18.º CE. El Abogado
del Estado, por el contrario, alega que el art. 34 TRLS tiene
su cobertura en el art. 149.1.1.º CE y, habida cuenta
el evidente nexo entre este precepto y el art. 30 TRLS, ha
de serle extensiva la misma justificación competencial.
El art. 36 TRLS encajaría además en la regla
del art. 149.1.18.º de la Constitución Española.
Ciertamente, la materia regulada en los arts. 34 y 36.2
TRLS podría encontrar su cobertura, en lo que hace
a la valoración o indemnización expropiatoria,
en la regla 18.ª del art. 149.1 CE que atribuye a la
competencia exclusiva del Estado la legislación de
expropiación forzosa, lo que, a nuestros efectos, comprende
obviamente la valoración de los terrenos y las obras
ya ejecutadas (art. 36.2 TRLS). De otro, tiene su asiento
en el art. 149.1.1.º CE en punto a legitimar que el Estado
defina como causa expropiandi el incumplimiento de una de
las facultades básicas que integran la propiedad del
suelo -en este caso, el derecho a edificar (Sección
5.ª: arts. 33-36 TRLS)-, puesto que, como hemos reiterado,
quien ostente la competencia material, el Estado o las Comunidades
Autónomas, podrá configurar una causa expropiandi
(cfr. STC 37/1987, fundamento jurídico 6), siendo así
que, en esta sede, es el Estado el que tiene atribuida la
competencia material o sustantiva para establecer las condiciones
básicas. Por otra parte, el art. 34 TRLS -por contraste
o comparación con el art. 30.1- sale al paso de una
situación diversa pero con idénticos efectos,
a saber: solicitud de licencia dentro de plazo pero disconforme
con el ordenamiento urbanístico, con el propósito
de eludir el incumplimiento formal de la sujeción a
plazo pero presentando un proyecto constructivo no ajustado
al planeamiento o legislación urbanística, lo
que conduce igualmente a la no adquisición del derecho
a edificar al no obtener la licencia, que es cabalmente la
que determina la adquisición de tal derecho (art. 33.1
TRLS).
Ahora bien, el art. 34 («... determinará
su expropiación o venta forzosa...») y el art.
36.2 TRLS («La Administración expropiará
los correspondientes terrenos con las obras ya ejecutadas
o acordará su venta forzosa») no se limitan a
configurar una genérica causa expropiandi, sino que,
por el contrario, le otorgan a esta técnica un carácter
imperativo y exclusivo, obligando a la Administración
urbanística competente a proceder a la expropiación
o venta forzosa. Como ya ha quedado razonado al enjuiciar
el art. 30.3 TRLS, ello supone una evidente extralimitación
competencial.
En su conjunto e interpretados sistemáticamente,
los arts. 34 y 36.2 TRLS van más allá de unos
criterios generales en punto a la no adquisición del
derecho a edificar (art. 34) y de sus efectos (art. 36), materias
sobre las que, en principio, el Estado podría invocar
legítimamente las reglas 1.ª y 18.ª del art.
149.1 CE. Conviene, por ello, hacer alguna precisión.
El segundo inciso del art. 34 TRLS («con aplicación
de la reducción del aprovechamiento señalada
en los artículos 30.1 y 31.2, respectivamente»)
y del art. 36.2 TRLS («valorándose aquéllos
conforme al 50% del aprovechamiento urbanístico»)
conectan directamente o reproducen lo que disponen los arts.
30 y 31 TRLS, por lo que, es obligado remitirse a lo dicho
respecto a ellos.
El
CONTENIDO del art. 34 TRLS no admite una interpretación
conforme a la Constitución, una vez declarada inconstitucional
la imposición de una concreta conducta a la Administración
competente -la expropiación o venta forzosa-, razón
de ser del precepto mismo. El legislador estatal hubiera podido,
lo que no hizo, fijar en abstracto y como mera habilitación
la causa de expropiar en caso de no adquisición del
derecho a edificar por causa imputable al titular, en los
términos ya razonados respecto del art. 30.1 TRLS,
con pleno respeto del orden constitucional de competencias.
Lo mismo cabe decir del art. 36.2 TRLS. En consecuencia, los
arts. 34 y 36.2 TRLS, en su totalidad, han de ser declarados
contrarios a la Constitución.
El art. 36.1 TRLS, sin embargo, permite ser entendido
como un precepto cuyo mandato se circunscribe a la prohibición
de edificar, si el derecho ha quedado extinguido; por lo que
respeta los criterios a los que hemos hecho referencia y ha
de rechazarse su impugnación.
j) (Art. 35, «Plazos para la edificación»).
La Diputación General de Aragón extiende
su impugnación al art. 35.2 con igual razonamiento
que el esgrimido contra los arts. 34 y 36. La Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares impugna el art. 35.1 porque, a su juicio,
no puede tener carácter básico su contenido.
El otorgamiento municipal de la licencia de edificación
invade el «núcleo duro» de la competencia
de ejecución urbanística y vulnera la autonomía
municipal, sin que el Estado pueda invocar título competencial
alguno. El Abogado del Estado, sin embargo, alega que el art.
35 ha sido dictado en virtud de la competencia del art. 149.1.18.º
CE. El apartado 1, continúa, pretende fijar un
CONTENIDO
tipo de la licencia, aunque acaba por remitir una vez más
a la «normativa aplicable» (autonómica
o local, en su caso). El apartado 2 regula, a su juicio, la
extinción del derecho a edificar, por lo que se ampara
en los arts. 149.1.1.º y 18.º CE conforme a lo alegado
al tratar del art. 30.1 y 3.
Antes de proceder al examen de las concretas impugnaciones
deducidas, y abstracción hecha de la específica
regulación legal que luce en el art. 35.2 TRLS, preciso
es reconocer que la ratio que anima al precepto combatido
no se opone al art. 149.1.1.º CE. En efecto, la configuración
de una facultad básica -aquí el derecho a edificar
(arts. 33 y ss. TRLS)- como un derecho-deber de carácter
temporal, sometido a plazo, y en el que la dimensión
del tiempo constituye un elemento determinante al servicio,
en última instancia, según afirma el Preámbulo
de la Ley 8/1990, de la utilización del suelo de acuerdo
con el interés general y de la lucha contra la especulación,
encaja en las condiciones básicas a que se refiere
el art. 149.1.1.º CE. Una tal concepción del derecho
de propiedad urbana y de su función social constituye
una de las opciones posibles que al legislador estatal le
es lícito establecer al amparo de aquel título
competencial.
Cuestión distinta es si la específica
regulación operada por el artículo 35 TRLS puede
merecer algún reproche por la aducida invasión
competencial, a la luz de la doctrina sentada. Desde esta
perspectiva, es evidente que el primer apartado del art. 35
TRLS excede de lo que desde el art. 149.1.1.º CE, sistemática
y coherentemente interpretado con el art. 148.1.3.º CE,
le corresponde al Estado, tal y como ya hemos reiterado. Si
el Estado, en el marco de la concepción de la propiedad
del suelo a que responde el TRLS, se hubiera limitado a sentar
que la edificación estará sometida a plazo no
merecería tacha alguna, bajo el perfil competencial.
Sin embargo, y como es notorio, el art. 35.1 TRLS ha resuelto
que sea precisamente en el acto del otorgamiento de la licencia
cuando habrán de fijarse los plazos de iniciación,
interrupción máxima y finalización de
las obras, entrando así -a través de esa concreta
configuración- en la competencia urbanística
que a las Comunidades Autónomas les está reservada.
En su pretensión, por tanto, de anudar a un acto -cuya
normación, en su caso, entra en la esfera de la competencia
urbanística- el plazo a quo para ejercer el derecho
a edificar, su interrupción máxima y su finalización,
desciende del terreno de las condiciones básicas, de
los criterios más fundamentales para el ejercicio del
derecho y el cumplimiento del deber, para optar por un concreto
modelo urbanístico y unas técnicas determinadas
que, en modo alguno, le corresponden. En suma, pues, la pretendida
naturaleza básica del art. 35.1 TRLS es contraria al
orden constitucional de distribución de competencias.
Distinto es el juicio que cabe hacer del apartado 2
del mismo precepto, cuyo entronque directo, en primer término,
con las condiciones básicas a que se refiere el art.
149.1.1.º CE resulta claro. Por contraste con el apartado
1 del art. 35 TRLS, el
CONTENIDO imperativo del apartado 2
se resuelve en establecer, a modo de criterio general, que
«el derecho a edificar se extingue por incumplimiento
de los plazos fijados», sin introducirse en la competencia
urbanística con una normación específica.
Es evidente, como ya ha quedado también razonado, que
las condiciones básicas de ejercicio pueden cubrir
tanto las reglas mínimas de adquisición del
derecho como su pérdida, máxime, como es el
caso de la concepción que inspira el Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana, cuando la pérdida, o la no adquisición,
está íntimamente ligada a la valoración
de la facultad de que se trate a efectos expropiatorios, operación
que, desde la estricta perspectiva competencial, se ve fortalecida
por el art. 149.1.18.º CE en punto a expropiación
forzosa, y en los términos ya recordados.
Por lo demás, la referencia final que hace el
art. 35.2 TRLS a que la extinción del derecho por incumplimiento
del plazo requiere una «declaración formal, en
expediente tramitado con audiencia del interesado» encuentra
cobertura constitucional en el art. 149.1.18.º CE, que
también reserva al Estado la competencia sobre el procedimiento
administrativo común.
k) (Art. 38, «Edificación sin licencia
e incompatible con el planeamiento»; art. 39, «Edificación
sin licencia compatible con el planeamiento»; art. 40,
«Licencia ilegal y expropiación o venta forzosa»;
art. 41, «Edificación con exceso de aprovechamiento»).
La Generalidad de Cataluña (recursos núm.
2481/1990 contra los arts. 26; 27.1, 2 y 3; y 28.1 Ley 8/1990,
impugnaciones reproducidas frente a los arts. 38; 40.1, 2
y 3; y 41.1; y núm. 2342/1992 contra el art. 39) alega
que los preceptos objeto de impugnación regulan materia
de disciplina urbanística en relación con la
licencia y su finalidad reside en el restablecimiento de la
legalidad urbanística, por lo que, en consecuencia,
corresponde dictarlas a las Comunidades Autónomas que
son las competentes en materia de urbanismo. La Diputación
General de Aragón en su recurso núm. 2486/1990
les imputa a tales preceptos -y también al 41.2- una
clara invasión competencial en iguales términos
a los ya expuestos al tratar de los arts. 34 y 36, subrayando
en su recurso núm. 2341/1992 idénticos argumentos
a los del recurso de la Generalidad de Cataluña (núm.
2481/1990). Por su parte, el recurso de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares -que se dirige contra los mismos preceptos
también impugnados por la Diputación General
de Aragón y además contra el entero art. 40,
esto es, también a su apartado 4- alega asimismo que
se trata de materia de disciplina urbanística sobre
la que ya tiene una Ley promulgada que no puede verse desplazada
por una pretendida normativa básica dictada por el
Estado sin fundamento constitucional alguno. El Abogado del
Estado alega, por el contrario, cuanto se ha recogido en el
apartado núm. 22.H de los antecedentes en relación
con los arts. 26 y ss. de la Ley 8/1990, argumentos que, en
síntesis, se resuelven en afirmar que del carácter
de disciplina urbanística que, sin duda, poseen esos
preceptos, no se deriva la incompetencia del legislador nacional,
sea por el art. 149.1.1.º CE en cuanto regulan el estatuto
jurídico básico de lo edificado -igual para
toda España-, o por el art. 149.1.18.º CE en la
medida en que establecen un régimen básico que
garantice el tratamiento común del administrado en
supuestos que pueden afectar gravemente a propiedades privadas.
A ello añade el título competencial que descansa
en el art. 149.1.8.º CE para justificar el carácter
básico del actual art. 41.2 (antes 28.2 Ley 8/1990),
únicamente impugnado por la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares, por cuanto prescribe la inoponibilidad
de la obligación a terceros hipotecarios. Es bien cierto,
en efecto, que del hecho de que se trate de típicas
normas de disciplina urbanística no se sigue, sin más,
que el Estado carezca de toda competencia. Por encima de la
calificación formal que la legislación o la
doctrina le hayan atribuido, debe indagarse, a efectos competenciales,
cuál es la materia o materias que esos preceptos encierran
y si existen títulos en favor del Estado que, en su
caso, puedan justificar tal normación.
En este sentido, preciso es reconocer que los preceptos
impugnados guardan una relación material inmediata
con el derecho a la edificación (art. 37) cuya regulación
encabeza la Sección 6.ª del Capítulo III.
En virtud del art. 37, «el derecho a la edificación
se adquiere por la conclusión de las obras al amparo
de licencia no caducada o conforme con la ordenación
urbanística». Por su parte, el art. 23.1, d),
tampoco impugnado, define el
CONTENIDO de la facultad urbanística
a la edificación, integrante del derecho de propiedad
urbana, como el derecho «consistente en la facultad
de incorporar al patrimonio la edificación ejecutada
y concluida con sujeción a la licencia urbanística
otorgada, siempre que ésta fuera conforme con la ordenación
urbanística aplicable».
Fácil es comprender que los arts. 38 a 41 impugnados
no hacen sino concretar los distintos supuestos y las subsiguientes
consecuencias jurídicas anudadas en que puede encontrarse
la edificación del propietario en relación con
la licencia, que se convierte así en el punto de referencia
obligado (edificación sin licencia e incompatible con
el planeamiento; sin licencia, pero compatible con el planeamiento;
conforme a licencia que luego se declare ilegal; conforme
a licencia y ordenación urbanística, pero excediendo
del correspondiente aprovechamiento urbanístico). Significa
ello que la licitud de la licencia y su conformidad con la
legalidad urbanística [art. 23.1, d)] se erigen en
el instrumento para medir la incorporación misma de
la edificación en el patrimonio del titular dominical,
puesto que el derecho a la edificación se adquiere
una vez concluida la construcción al amparo de una
licencia no caducada y conforme con la ordenación urbanística.
Lo que está en juego, en otros términos,
son las condiciones para poder materializar el ius aedificandi
del propietario del suelo, la obra realizada. Desde esta perspectiva,
cabe concluir que la materia aquí regulada es, en primer
término, el derecho de propiedad urbana y, más
en concreto, una de sus facultades básicas o elementales,
y no la regulación de la licencia en sí misma.
En línea de principio, pues, ha de admitirse que aquel
que ostente la competencia material para regular este derecho
básico podrá establecer también las condiciones
de su adquisición o pérdida. La cuestión,
con todo, reside en determinar el grado de detalle de esas
condiciones y de las técnicas de reacción ante
el eventual incumplimiento. En ese sentido, si la competencia
material del Estado tan sólo comprende la regulación
de las condiciones básicas de ejercicio y de cumplimiento
de los deberes (art. 149.1.1.º CE), lógico es
concluir que al Estado únicamente le compete establecer,
paralelamente, las condiciones, también básicas,
de su adquisición o pérdida. Seguidamente, y
a la luz de los indicados criterios y sin perjuicio del examen
de otros títulos competenciales, ha de procederse al
análisis de cada uno de los preceptos impugnados.
Con carácter previo, deben situarse estos preceptos
en el contexto del entero texto normativo. La edificación
puede no estar legitimada por licencia y, a su vez, cabe que
sea incompatible con el planeamiento (art. 38) o compatible
con éste (art. 39). En segundo lugar, en la edificación
legitimada por licencia cabe distinguir dos supuestos: que
la licencia no fuese conforme con el ordenamiento urbanístico
(arts. 40 y 240) o que fuese conforme a aquél [art.
23.1, d)]. De otra parte, para que la edificación se
incorpore al patrimonio del titular es necesario que la licencia
no esté caducada (en caso contrario, habrá de
estarse a lo dispuesto por los arts. 35 y 36) y que sea conforme
al ordenamiento (y si no es así serán de aplicación
los arts. 38 a 40).
No pueden compartirse, en primer término, los
argumentos que se han hecho valer frente al art. 38.1 TRLS,
atinente a las edificaciones sin licencia que sean incompatibles
con el planeamiento, en cuyo caso se dispone la demolición
sin indemnización, previa la instrucción del
preceptivo expediente, conforme a lo establecido en la legislación
urbanística aplicable (apartado 1), por cuanto en sí
mismo se muestra respetuoso con el bloque de la constitucionalidad
a la luz de la doctrina expuesta. En efecto, el art. 38.1
TRLS se limita, de una parte, a impedir la patrimonialización
de una edificación que ha incumplido ese doble requisito,
y, de otra, a establecer una garantía de procedimiento
encaminada a verificar el efectivo incumplimiento, lo que
también tiene su apoyo en el mismo art. 149.1.18.º
de la Constitución Española.
Sin embargo, los apartados 2 y 3 del art. 38 TRLS, aunque
regulan materias que, sin duda, guardan una estrecha relación
con otras facultades urbanísticas básicas -el
derecho al aprovechamiento y a edificar-, y con la indemnización
expropiatoria, y conectan, por tanto, con claras competencias
estatales, en su concreta expresión normativa exceden
de la competencia estatal e invaden la urbanística,
máxime si situamos estos apartados en el entero contexto
del Texto Refundido y de los preceptos a que explícita
o implícitamente se refieren. El criterio general y
mínimo que deriva del art. 38.1 TRLS -la no adquisición
de la edificación sin licencia e incompatible con el
planeamiento- queda a cubierto con toda evidencia por las
condiciones básicas ex art. 149.1.1.º CE. Tampoco
es contrario al orden constitucional de distribución
de competencias que se puedan anudar ciertas consecuencias
mínimas al factor tiempo, como pretenden los apartados
2 y 3 del art. 38 TRLS. La cuestión radica en que,
en conexión con los respectivos preceptos del Texto
Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana, establecen, no ya sólo unos principios o criterios
mínimos -unas condiciones básicas-, sino un
régimen jurídico que por su complitud rompe
el adecuado equilibrio con la competencia urbanística
de las Comunidades Autónomas. A mayor abundamiento,
el art. 38.3 TRLS, en cuanto alude a la obligada expropiación
o venta forzosa, incurre en el mismo motivo de inconstitucionalidad
a que se ha hecho referencia al enjuiciar los arts. 30.3,
34 y 36.2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana.
El art. 39 TRLS, relativo a la edificación sin
licencia (o sin ajustarse a sus condiciones) pero compatible
con el planeamiento, permite su legalización y, con
ello, la patrimonialización del derecho. Es evidente
que esta previsión del precepto tiene cobertura en
el art. 149.1.1.º CE. Sin embargo, el art. 39 TRLS no
se detiene ahí sino que, además, concreta que
la legalización se haga «mediante solicitud de
la correspondiente licencia en el plazo que establezca la
legislación urbanística aplicable, o, en su
defecto, en el de dos meses a contar desde el oportuno requerimiento,
si ya se hubiese adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico»,
a lo que añade que «si faltase sólo para
la adquisición del mencionado derecho la realización
de la urbanización, la legalización exigirá
también el cumplimiento de dicho deber». De su
lectura se infiere, en efecto, que, lejos de optar por una
regulación más general o principal, el art.
39 TRLS concreta cómo ha de llevarse a cabo la legalización
(«mediante la solicitud de la correspondiente licencia»);
el plazo por defecto (dos meses); o el momento a partir del
cual ha de contarse; así como las hipótesis
posibles (si faltase o no la realización de la urbanización).
De ahí que, en virtud de la doctrina mantenida y en
coherencia con cuanto antecede, sea necesario declarar la
inconstitucionalidad del precepto a partir de la expresión
«mediante la solicitud de la correspondiente licencia...»
hasta el final del art. 39 del Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Dada, pues, la redacción del precepto, dentro
de la específica opción del legislador estatal,
sólo puede ser entendido conforme con la Constitución
el primer inciso: «la edificación realizada sin
licencia o sin ajustarse a sus condiciones pero compatible
con el planeamiento puede ser objeto de legalización».
Debe observarse que aquí la mención de la licencia
es puramente instrumental para referirse a la elusión
formal del acto de control o fiscalización, en su caso,
de la Administración competente, sin que el art. 39
TRLS, como es bien claro, pretenda en modo alguno establecer
su régimen jurídico o su misma existencia.
No puede prosperar la impugnación deducida frente
al art. 40, en sus apartados 1 y 2, que regula los distintos
supuestos en que puede encontrarse el propietario cuando realiza
una edificación al amparo de una licencia posteriormente
declarada ilegal y su no incorporación al patrimonio
del titular, extremo éste en estrecha relación
con la responsabilidad administrativa (art. 240, no impugnado);
y la valoración del terreno a todos los efectos de
conformidad con facultades adquiridas, lo que conecta además
con otros preceptos calificados por la Ley de «aplicación
plena» (arts. 48 a 57). En todo caso, resulta evidente
que la regulación de carácter general o principial
que realizan los dos primeros apartados del art. 40 TRLS no
ha desbordado las competencias estatales.
Conclusión distinta merece, sin embargo, la concreta
redacción del apartado 3 del art. 40 TRLS. En efecto,
aunque la materia que a él subyace también tiene
apoyo en la competencia estatal -la expropiación o
venta forzosa si no se hubiere adquirido el derecho al aprovechamiento
urbanístico cuando solicitó la licencia anulada-
su contenido se ha extralimitado por la vía de fijar
un complejo presupuesto de hecho al que anuda ciertos efectos
que incumbe a las Comunidades Autónomas determinar,
tal como ya hemos razonado. Todo ello sin perjuicio de que
el carácter imperativo de la expropiación o
venta forzosa deba igualmente ser declarado inconstitucional,
en coherencia con cuanto se ha señalado en los arts.
30.3, 34, 36.2 y 38.3 del Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Por lo demás, no es atendible la impugnación
del recurso de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares
del apartado 4 del art. 40, habida cuenta de que del suplico
de la demanda se deduce que la impugnación se contrae
a su condición de norma básica, siendo así
que con arreglo a la Disposición final única
del TRLS dicho precepto tiene carácter supletorio.
Finalmente, ha de rechazarse la impugnación del
art. 41 cuyo primer apartado se limita a establecer el deber
de abonar a la Administración el valor urbanístico
del exceso de aprovechamiento urbanístico que le correspondía
al propietario -pues ello encaja igualmente en el art. 149.1.1.º
CE-, en tanto que el segundo exceptúa de ese deber
a los terceros adquirentes de buena fe amparados por la protección
registral, norma que encuentra perfecta cobertura en el art.
149.1.8.º de la Constitución Española.
En suma, pues, son inconstitucionales los arts. 38.2
y 3; el art. 39 (a partir de la expresión «mediante
solicitud de la correspondiente licencia...» hasta el
final) y el art. 40.3.
l) (Art. 42.1, 2 y 3, «Consecuencias de la inactividad
de la Administración ante el incumplimiento»).
La Generalidad de Cataluña (recurso núm.
2481/1990 contra el art. 77 Ley 8/1990) alega que la concreción
y aplicación urbanística de las bases estatales
sobre el régimen local sólo pueden hacerlas
las Comunidades Autónomas de acuerdo con su competencia
exclusiva. El precepto resultaría inconstitucional,
en consecuencia, porque no cabe desde la legislación
urbanística establecer «bases sobre las bases»
del Régimen de la Administración Local (Antecedente
núm. 7.N). La Comunidad Autónoma de las Islas
Baleares alega la vulneración de los arts. 137 y 140
CE, por un lado, y las competencias urbanísticas autonómicas,
de otro. Las alegaciones del Abogado del Estado -recogidas
en el Antecedente núm. 22.H en relación al art.
77 Ley 8/1990- se resumen en negar que el art. 42 establezca
«bases sobre bases» en el caso concreto, esquema
argumental que, por otra parte, habría rechazado la
STC 132/1989 (fundamento jurídico 23), admitiendo la
legitimidad constitucional de bases específicas junto
con bases genéricas o comunes.
En efecto, y como ya afirmara la citada STC 132/1989,
la fijación de bases no puede excluir, por sí
misma, que en un determinado momento se modifiquen o completen
esas bases, siempre que efectivamente se permanezca dentro
de la determinación de elementos comunes tendentes
a garantizar la uniformidad impuesta por la Constitución
en ciertas materias (fundamento jurídico 23). La cuestión
estriba, más bien, en determinar si el Estado ostenta
título competencial para dictar la norma impugnada
con carácter básico.
Interesa subrayar que el art. 42 TRLS pretende cerrar
el sistema de expropiación o venta forzosa por incumplimiento
del propietario, atribuyendo a los Ayuntamientos la obligación
de ejercer la potestad expropiatoria en el plazo máximo
de cuatro años (art. 42.2 TRLS), de un lado y, de otro,
en caso de inactividad del Ayuntamiento, permitiendo la subrogación
de las Comunidades Autónomas, una vez transcurrido
el plazo de un año a que se refiere el art. 42.1 TRLS.
El precepto en cuestión, pues, no se limita a establecer
unos deberes urbanísticos de carácter básico,
ni a atribuir a los Ayuntamientos la obligación de
reaccionar ante su eventual incumplimiento con la expropiación
o la venta forzosa, sino que, además, prevé
la posibilidad de que no actúen. Ha de notarse, en
primer término, que el art. 149.1.1.º CE, como
ha quedado dicho, no autoriza a regular el ejercicio de la
potestad expropiatoria (subrogación; comunicación;
Administración expropiante), puesto que, por su virtud
y en relación con el art. 149.1.18.º CE, no puede
ir más allá del establecimiento de una causa
expropiandi por incumplimiento de un deber básico.
En consecuencia, los apartados 1 y 2 del art. 42 TRLS no pueden
tener carácter básico y, por consiguiente, tal
calificación es contraria al orden constitucional de
distribución de competencias, en aplicación
de la doctrina ya reiterada.
El art. 42.3 TRLS, por el contrario, entronca con las
condiciones básicas de ejercicio del derecho de propiedad
urbana en la medida en que determina la posibilidad de que
los propietarios puedan iniciar o proseguir el proceso de
urbanización, edificatorio y de adquisición
de facultades urbanísticas correspondientes en tanto
no se les notifique la iniciación del expediente declarativo
del incumplimiento de deberes urbanísticos. No obstante
lo cual, es evidente que su formulación normativa excede
ya de las condiciones básicas, puesto que lejos de
fijar una regla genérica, como la que pudiera consistir
en que la simple incoación puede no impedir el ejercicio
del derecho en los términos de la legislación
urbanística, determina unos supuestos en el marco del
procedimiento que, en modo alguno, le corresponde al Estado
determinar.
Por su parte, el segundo inciso del art. 42.3 TRLS -relativo
a la reducción del 50 por 100 del aprovechamiento cuando
no se hubiere adquirido en el momento de notificarse el incumplimiento-
se inserta en un momento procedimental concreto, cual es la
notificación del incumplimiento y, en suma, en un contexto
legal, el que proporciona el entero art. 42, que impide una
interpretación conforme. Ciertamente, la materia aquí
regulada -valoración del derecho a efectos expropiatorios
por incumplimiento- se apoya en las reglas 1.ª y 18.ª
del art. 149.1 CE, según hemos insistido, pero su concreta
expresión legal desborda ese marco e invade la competencia
urbanística. En consecuencia, es también contrario
a la Constitución el último inciso del art.
42.3 TRLS: «con la particularidad de que el aprovechamiento
susceptible de apropiación se reducirá en un
50 por 100, cuando no se hubiera adquirido ese derecho en
el momento de la notificación del incumplimiento».
m) (Art. 43.3, «Consulta urbanística»).
El recurso de la Diputación General de Aragón
impugna este precepto -calificado «de aplicación
plena» por la Disposición final única
del TRLS en virtud del art. 149.1.8.º y 18.º CE-
porque, a pesar de las apariencias, no estaría regulando
la ordenación de los registros e instrumentos públicos,
sino una obligación administrativa de remisión
de datos al Registro de la Propiedad, que no encontraría
cobertura en el art. 149.1.8.º de la Constitución
Española.
No es posible, sin embargo, compartir el argumento del
recurrente, puesto que, como razona la representación
estatal, se trata de una norma registral inmobiliaria que
se ampara en el art. 149.1.8.º CE cuando impone a los
Ayuntamientos un deber de colaborar en la integridad y exactitud
registrales y convierte un documento administrativo (certificación)
en base para la práctica de un asiento registral (nota
marginal), que puede tener efectos de publicidad material
respecto a terceros. Como tendremos ocasión de abundar
más adelante, al Estado le compete establecer qué
actos son inscribibles en el Registro de la Propiedad, operación
que es la que el art. 43.3 TRLS contempla.
F) Título II Del TRLS: «Valoraciones»
18. (Título II, «Valoraciones». Arts.
46 a 57, «Disposiciones generales» y «Valoración
de terrenos»).
Estos artículos son «de aplicación
plena», según se establece en la Disposición
final única del TRLS, en virtud del art. 149.1.8.º
y 18.º de la Constitución Española.
Tan sólo el órgano de gobierno de la Diputación
General de Aragón ha impugnado los arts. 46 a 57 TRLS,
mientras que los demás recurrentes pretenden la declaración
de inconstitucionalidad del art. 47, b) TRLS. El recurso de
la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares impugna
asimismo el art. 48.2 del Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Lo que cuestiona la Diputación General de Aragón
no es la concreta regulación de los arts. 46 a 57 TRLS,
sino la posibilidad misma de que el Estado pueda establecer
una normativa sobre valoraciones, sea ésta plena o
básica, y a esa cuestión habrá de circunscribirse
el objeto de nuestro análisis, puesto que, en palabras
del recurrente, las valoraciones no son de la competencia
estatal.
Centrada así la cuestión, importa sintetizar
cuáles sean los motivos de impugnación alegados
(Antecedentes núms. 10.B in fine, 10.D y 28.D, en relación
con los recursos del Gobierno aragonés, y núms.
22.I y 35.E, en lo que hace a las alegaciones del Abogado
del Estado). Ha de notarse, sin embargo, que las alegaciones
de las partes se encuentran referidas básicamente a
lo dispuesto en la Ley 8/1990, sin que hayan sido actualizadas
convenientemente en relación con el TRLS de 1992, siendo
así que la sistemática y
CONTENIDO de sus preceptos
no resultan ya del todo coincidentes.
Aplicando por extensión la doctrina de la STC
37/1987 según la cual a la ley autonómica le
es lícito establecer, en el ámbito de sus respectivas
competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar
la expropiación forzosa, el Gobierno aragonés
sostiene que tampoco las valoraciones, como figura susceptible
de regulación autónoma, son de la competencia
estatal, en atención al carácter instrumental
de la expropiación forzosa. El recurrente considera,
en efecto, que el régimen de valoraciones completa
el estatuto jurídico de la propiedad del suelo, habida
cuenta de que las valoraciones urbanas o urbanísticas
no tienen por razón de ser la determinación
cuantitativa del justiprecio indemnizatorio, sino que vienen
a ser un elemento más de la estructura esencial del
derecho de la propiedad urbana, al servicio precisamente de
su función social -cuya definición corresponde
al legislador autonómico-. Simplemente por razones
de congruencia jurídica el quantum indemnizatorio ha
de coincidir con el valor así incorporado al derecho
de propiedad de que se trate. En definitiva, pues, la valoración
urbanística de los terrenos habría de entenderse
atribuida, como competencia exclusiva, a las Comunidades Autónomas,
pues ni siquiera la competencia estatal para la legislación
sobre expropiación forzosa resulta título suficiente
para atraer dicha materia, ya que se trata de competencias
de diferente naturaleza, por lo que necesariamente han de
tener un distinto objeto jurídico.
No se puede compartir, planteado en esos términos,
la argumentación del recurrente, sin perjuicio de que
sostenga tesis diversas en sus escritos de recursos 2486/1990
y 2341/1992, ya que la base de su razonamiento descansa en
la pretendida disociación entre la «valoración
urbanística» como parte del derecho de propiedad
-que correspondería exclusivamente a las Comunidades
Autónomas en el bien entendido de que a ellas compete,
también en exclusiva, la regulación de la propiedad
urbana, extremo este que tampoco es aceptable y la «determinación
del justiprecio» como elemento de la legislación
sobre expropiación forzosa que sí correspondería
al Estado. Es éste justamente el razonamiento que le
lleva, como reconoce de forma explícita, a no impugnar
las normas de «determinación del justiprecio»
que contenía la Ley 8/1990 (arts. 81 a 85) -que aparecían,
en 1990, no en 1992, sistemáticamente separadas de
las normas reguladoras de la valoración urbanística-
por entender que es al Estado al que le compete establecerlas
en virtud del art. 149.1.18.º de la Constitución
Española.
Esta lógica, sin embargo, quiebra en su ulterior
recurso: aunque mantenga la misma tesis de fondo en el recurso
2341/1992 deducido contra el TRLS de 1992, ahora se impugnan
también las normas reguladoras de la «determinación
del justiprecio», esto es, aquellos preceptos que no
fueron recurridos en 1990 por reconocer expresamente que la
competencia correspondía al Estado (en concreto: 51.3,
54, 55, 56, 57, 58 y 61 TRLS, trasunto de los arts. 81 a 85
Ley 8/1990), lo que pone de relieve, por otra parte, la dificultad,
a efectos competenciales, de hacer una distinción tan
tajante (que incluso le llevó a impugnar el art. 68
de la Ley 8/1990, hoy 50 TRLS, y no el 81.1 Ley 8/1990, habiendo
en este último una remisión evidente a los arts.
66 a 72, 68 incluido, de la misma Ley). Ello supone, desde
otro orden de consideraciones, que el recurso 2341/1992 impugna
todos los preceptos que son expresión de los arts.
81 a 85 de la Ley 8/1990, lo que implica que, como consecuencia
del reiterado defecto de apoderamiento en el que se ha incurrido,
no es posible entrar al análisis del recurso de la
Diputación General de Aragón deducido contra
los referidos artículos 51.3, 54, 55, 56, 57, 58 y
61 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana.
No obstante, hemos de enjuiciar, de un lado, las afirmaciones
generales vertidas por el indicado recurso en torno a la pretendida
competencia exclusiva autonómica para fijar las valoraciones
urbanísticas en relación con los restantes preceptos
(arts. 46, 47, 48, 49, 50, 51.1 y 2, 52 y 53 TRLS) y, de otro,
la impugnación de los recursos de la Generalidad de
Cataluña y de la Comunidad Autónoma de las Islas
Baleares frente a los arts. 47, b) y 48.2 del Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana.
19. Si bien es cierto que las denominadas «valoraciones»
están desconectadas en el Texto Refundido de la Ley
sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,
en ciertos supuestos, de la operación expropiatoria
y, en consecuencia, de la misma determinación del justiprecio
(transferencias de aprovechamientos urbanísticos; indemnización
por alteración del planeamiento; etc.), ello no obsta,
como a continuación veremos, para que a efectos competenciales
sean reconducibles a los mismos títulos. No cabe compartir,
como hemos adelantado, la única tesis de la que ahora
hemos de ocuparnos, esto es, que la valoración es de
la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas,
ya que tal alegato olvida que la valoración urbanística
entronca con el art. 149.1.18.º CE que, como hemos reiterado
en jurisprudencia constante y en esta sentencia, es al Estado
al que compete determinar, pues caen dentro del art. 149.1.18.º
CE la fijación de los criterios de determinación
del justiprecio para impedir que los bienes puedan ser evaluados
con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio
nacional (STC 37/1987, fundamento jurídico 6). A mayor
abundamiento, la valoración se halla estrechamente
emparentada, desde un punto de vista material, con el
CONTENIDO
del derecho de propiedad, cuyas condiciones básicas
corresponde regular al Estado en los términos del art.
149.1.1.º CE, aunque es el art. 149.1.18.º CE el
que tiene aquí una mayor relevancia. Ha de rechazarse,
por consecuencia, tal impugnación, sin necesidad de
enjuiciar si los referidos preceptos exceden de lo que el
art. 149.1.18.º CE autoriza, cuestión esta que
no ha sido planteada.
Por último, las representaciones de la Generalidad
de Cataluña y de la Comunidad Autónoma de las
Islas Baleares pretenden la declaración de inconstitucionalidad
del art. 47, b) TRLS por su conexión con los arts.
237 a 241 TRLS al que aquél se remite, y cuyo carácter
básico también impugnaron. El recurso de la
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares añade
que nada habría que objetarle al artículo 47,
b) TRLS si se suprimiera la referencia a los citados preceptos.
En rigor, pues, se cuestiona la coherencia formal de la calificación
de norma «de aplicación plena» cuando lo
que dispone no es sino su remisión a normas básicas.
En cuanto al primer punto, hemos de remitirnos al enjuiciamiento
de los arts. 237 a 241 TRLS, de los que más adelante
nos ocuparemos, no sin adelantar que encuentran cobijo en
el art. 149.1.18.º CE. De ahí que no quepa hacer
reproche alguno al artículo en cuestión en lo
que a este punto concierne. Por otra parte, el art. 47, b)
TRLS introduce un elemento innovador respecto de los preceptos
de referencia, que es además su propia razón
de ser: el momento al que habrá de referirse la valoración.
No es incoherente, desde un punto de vista formal, que su
verdadero
CONTENIDO normativo se apoye en una competencia
exclusiva del Estado -la valoración se entenderá
referida al momento de la publicación de la aprobación
definitiva del nuevo planeamiento- y que los supuestos en
los que se aplica sean los recogidos en normas de carácter
básico ex art. 149.1.18.º CE (arts. 237 a 241),
puesto que mientras esos supuestos indemnizatorios tienen
carácter mínimo y, por consiguiente, susceptible
de desarrollo diverso, la regulación del momento al
que ha de referirse la valoración se agota en sí
misma. Circunscrito nuestro examen a esta cuestión
formal, nada más cabe decir de su contenido y, por
tanto, ha de declararse en la conformidad del art. 47, b)
TRLS con el bloque de la constitucionalidad.
Por lo que al art. 48.2 TRLS se refiere, el reproche
del Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares
se centra en cuestiones de técnica legislativa -eventual
contradicción con otros preceptos del mismo TRLS- o
de oportunidad -si conlleva o no un plus valorativo en relación
con el valor inicial derivado de la mera clasificación
urbanística-, pero ni lo uno ni lo otro es relevante
para declarar su inconstitucionalidad. Por lo demás,
del hecho de que se haga depender su valoración de
la calificación urbanística -y, en consecuencia,
del grado de adquisición de los derechos urbanísticos,
extremo este que silencia el recurrente- no enerva la competencia
estatal para fijar normas de valoración urbanística
a efectos expropiatorios, conforme a lo razonado.
20. (Título II, «Valoraciones»: arts.
59.1 y 2; 62).
a) (Art. 59.1 y 2, «Suelo urbano»).
La Generalidad de Cataluña (recurso núm.
2342/1992) impugna este precepto por regular materia propiamente
urbanística, conforme a la argumentación ya
expuesta (arts. 3.1 y ss. TRLS). La Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares reitera frente al art. 59.1 y 2 los
mismos motivos de impugnación que ante los arts. 27
y 32 ya examinados, a pesar del distinto objeto regulado.
Añade finalmente que esta pormenorizada regulación
del artículo en cuestión vulnera el concepto
de bases al impedir a las Comunidades Autónomas cualquier
posibilidad de desarrollo normativo. La Diputación
de Aragón entiende que el precepto agota la normación
de la materia, de tal modo que no se compadece con el concepto
de norma básica. El Abogado del Estado se remite a
sus alegaciones en relación con el art. 38 de la Ley
8/1990 por entender que el precepto aquí impugnado
recoge en realidad el
CONTENIDO del citado art. 32.
Para el debido enjuiciamiento de este precepto ha de
tenerse en cuenta que no es sino una mera consecuencia, a
nuestro limitado propósito, de lo dispuesto por el
art. 32 TRLS. Igualmente, no debe olvidarse, con carácter
preliminar, que también en el entramado del Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana el aprovechamiento urbanístico susceptible de
apropiación y su valoración constituyen en cierto
modo las dos caras de una misma moneda, no fácilmente
escindibles, sin que, en consecuencia, puedan tampoco disociarse
en todo caso los títulos del art. 149.1.1.º y
18.º CE al analizar cada uno de los preceptos impugnados,
sin perjuicio de que, en determinados supuestos, tenga una
mayor relevancia o peso específico un título
sobre otro.
Procede, en todo caso, remitirnos a cuanto ya hemos
declarado en torno al art. 32 TRLS, con la salvedad de que
en el art. 59 TRLS es la óptica de la valoración
de los terrenos a expropiar la que predomina y de que, por
tanto, sea el art. 149.1.18.º CE (legislación
de expropiación forzosa) el que entre en juego. De
ahí que, en coherencia con lo razonado en relación
con el art. 32 TRLS (y 27.1 y 2 TRLS), y por los mismos argumentos,
deba concluirse en la inconstitucionalidad del art. 59.1 y
2 TRLS, no tanto porque el Estado carezca de toda competencia
sobre la materia, cuanto por la concreta -y detallada- forma
de ejercerla.
b) (Art. 62, «Valoración del suelo urbano
sin aprovechamiento tipo»).
La Generalidad de Cataluña (recurso núm.
2481/1990 contra la Disp. Adic. 6.ª Ley 8/1990) alega
que este precepto es de
CONTENIDO marcadamente urbanístico,
de manera que no cabe su imposición como regulación
básica, sin que el Estado disponga de título
competencial alguno para una nueva determinación de
dicho aprovechamiento. Considera además que no se compadece
bien una norma básica con el carácter supletorio
de sus prescripciones respecto del planeamiento. La Diputación
de Aragón (recurso núm. 2486/1990) afirma que
el Estado carece de competencia urbanística, por lo
que, en consecuencia, no puede modificar un texto preconstitucional
(el art. 105 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana de 1976) que ahora reforma
el artículo 62 impugnado. En su recurso núm.
2341/1992 se remite a la argumentación esgrimida ante
el art. 27.4. Por último, la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares reproduce los mismos motivos de inconstitucionalidad
formulados respecto de los arts. 27, 32 y 59.1 y 2. El Abogado
del Estado justifica esta regulación en la competencia
exclusiva del Estado para determinar la valoración
de los bienes objeto de expropiación en virtud del
art. 149.1.18.º CE en los términos ya recogidos
(Antecedente núm. 22.G, H e I). Particularmente insiste,
en lo que hace al precepto impugnado, en que el Texto Refundido
no puede ser considerado competencialmente homogéneo,
es decir, un texto que pueda ser adscrito exclusivamente a
la materia «ordenación del territorio y urbanismo»
del art. 148.1.3.º CE, sino que, por el contrario, muchos
de sus artículos pueden quedar comprendidos dentro
de esferas de competencia reservadas al Estado, lo que sucede
muy en particular en el ámbito expropiatorio. Por lo
demás, la razón de que este precepto tenga carácter
de norma básica, en tanto que el régimen legal
de valoraciones que contiene el Texto Refundido es de aplicación
plena, obedece al estrecho vínculo existente entre
la valoración a la que se refiere el precepto en cuestión
(valoraciones del suelo urbano sin aprovechamiento tipo) y
el aprovechamiento tipo cuyos aspectos esenciales han sido
declarados básicos. No en vano, concluye, el Texto
Refundido no sólo reforma el régimen urbanístico
-y una de sus reformas esenciales es precisamente el derecho
al aprovechamiento urbanístico-, sino que es en cierto
modo una Ley de valoraciones. En suma, ostenta carácter
básico por las mismas razones que los preceptos con
los que guarda una relación necesaria (arts. 27, 31,
95 y ss.). Subraya, en fin, que el estándar de un metro
cuadrado construible por cada metro de suelo tiene carácter
dispositivo, para el caso de que no haya plan o éste
no atribuya aprovechamiento lucrativo a un terreno no incluido
en una unidad de ejecución.
Antes de entrar en el examen del tema central, conviene
salir al paso de la pretendida contradicción en que
se dice incurre el sistema, por atribuirle la Disposición
final única del TRLS al art. 62 TRLS carácter
básico en lugar de la «plena aplicabilidad»,
como se predica de otros preceptos que también se refieren
al régimen de valoración. En este extremo, por
su paralelismo con el aprovechamiento tipo, ha de estimarse
que también es de competencia estatal. Ha de tenerse
en cuenta, en efecto, que el aprovechamiento urbanístico
susceptible de apropiación, como ya hemos declarado
(art. 27, entre otros), constituye un elemento capital de
la propiedad urbana y, en consecuencia, el Estado puede establecer
las condiciones básicas que garanticen la igualdad
en el ejercicio del derecho de propiedad, así como,
en forma paralela, su valoración.
Cuestión distinta es la planteada por el recurso
de la Generalidad de Cataluña en punto a que difícilmente
puede encajar con el concepto de norma básica la supletoriedad
que de su contenido predica el segundo párrafo del
art. 62.1 («en defecto de planeamiento o cuando éste
no atribuya aprovechamiento lucrativo alguno»). Esta
conclusión, sin embargo, no puede ser atendida, si
se hace una adecuada interpretación del precepto. Ha
de notarse que en rigor no se trata de una «norma básica
supletoria» en el sentido a que se refiere el art. 149.3
CE, puesto que su propósito no es otro que el de garantizar
a los solos efectos de su valoración -en ausencia del
planeamiento o ante el silencio de éste- un aprovechamiento
mínimo en todo caso (el de un metro cuadrado construible
por cada metro de suelo), carácter mínimo que
sí se compadece con el concepto de norma básica.
Así entendido, y no como mera norma supletoria por
definición desplazable por la aplicación de
otras normas preferentes, resulta ajustada al concepto formal
de norma básica y, por consiguiente, conforme con la
Constitución.
Importa tener en cuenta que el precepto impugnado, como
las alegaciones han puesto de manifiesto, no constituye sino
otro supuesto de valoración (del suelo urbano sin aprovechamiento
tipo) en íntima conexión con otros artículos
que ya han sido enjuiciados (arts. 27.4, 30 a 32, 36, 38,
59) y a los que el propio art. 62 se remite, y sin que, por
lo demás, exista razón alguna para que no sea
de aplicación la doctrina ya expuesta en relación
con aquéllos.
En consecuencia, aunque la materia regulada entronque
con evidentes competencias estatales, la mayor parte de la
regulación del art. 62 TRLS ha de tenerse por contraria
al orden constitucional de competencias. La remisión
que hacen tanto el primer párrafo del apartado 1.º
como el apartado 2.º en su integridad a otros preceptos
del Texto Refundido ya analizados excusan de cualquier otro
razonamiento. Sin embargo, la regla que sienta el párrafo
2.º del art. 62.1 TRLS a efectos de valoración
-un metro cuadrado construible por cada metro de suelo- merece
una consideración más detenida.
Como ya advertíamos (cfr. art. 27 TRLS), el legislador
estatal bien podría fijar un
CONTENIDO mínimo
del derecho de propiedad urbana como lo hace en la regla que
por defecto establece el art. 62.1 TRLS. Si bien es cierto
que tal criterio, como es obvio, no constituye una regla aislada,
ni siquiera en el seno del mismo precepto, no lo es menos
que, declarada la inconstitucionalidad del primer párrafo
del art. 62.1 y del entero 62.2 TRLS, podría pensarse
que el párrafo segundo del art. 62.1 TRLS admite una
interpretación conforme.
No obstante, una lectura atenta del citado párrafo
impide obtener una conclusión tal, toda vez que la
regla del metro cuadrado construible por cada metro de suelo
se inscribe en una relación insalvable de figuras urbanísticas
cuya regulación excede de la competencia estatal: la
hipótesis misma de «planeamiento que no atribuye
aprovechamiento lucrativo alguno al terreno no incluido en
unidad de ejecución» y la referencia al «uso
predominante en el polígono fiscal en el que resulte
incluido». Lejos de establecer un supuesto genérico
al que anudarle unas consecuencias o efectos valorativos,
el párrafo segundo del art. 62.1 TRLS, coherente con
el encabezamiento que lo intitula («valoración
del suelo urbano sin aprovechamiento tipo») y con el
resto del precepto y el entero Texto Refundido, pretende cerrar
el sistema, y su consecuencia no es sino la predeterminación
de un concreto modelo urbanístico.
En suma, pues, el art. 62 TRLS es contrario al sistema
constitucional de distribución de competencias.
21. (Arts. 60, «Suelo urbanizable programado»
y 61, «Terrenos destinados al Patrimonio Municipal del
Suelo y otros fines de interés social»).
Los arts. 60 y 61 TRLS, a juicio de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares, por conexión con lo alegado
al examinar los arts. 32.3, 59.1 y 2, y 278.1 TRLS, no pueden
tener carácter de aplicación plena en la medida
en que reiteran el
CONTENIDO de los artículos citados;
en consecuencia, carece el Estado de competencia para establecer
la valoración a efectos expropiatorios en estos supuestos.
La primera cuestión que se nos plantea directamente
es la relativa a la «aplicabilidad plena» de los
arts. 60 y 61 TRLS. Es cierto que, como hemos declarado, el
art. 149.1.18.º CE reserva al Estado en exclusiva la
legislación sobre expropiación y no simplemente,
como en otras materias, la competencia para establecer las
bases o la legislación básica (STC 37/1987,
fundamento jurídico 6). Pero tampoco ello supone que
ostente la competencia exclusiva para regular cualquier especie
expropiatoria, esto es, para regular por completo, más
allá de la legislación general de expropiación
forzosa, toda expropiación especial por razón
de la materia, al margen de que ostente o no competencias
sobre el sector material de que se trate.
En el presente caso, dada la naturaleza artificial de
la propiedad urbana, parece claro que la legislación
del Estado no puede predeterminar el modelo urbanístico
por la vía de introducir especies o supuestos -estrictamente
urbanísticos- a los que anudar determinadas consecuencias
jurídicas, incluyendo las técnicas de calificación
y clasificación, los instrumentos de planeamiento,
etc., porque tal interpretación de la competencia estatal
vaciaría de
CONTENIDO, al menos potencialmente, la
competencia urbanística autonómica (art. 148.1.3.º
CE). Y ello es lo que sucede en el supuesto enjuiciado, en
el que, so pretexto de establecer la valoración de
los terrenos a obtener por expropiación, en concreto
del suelo urbanizable programado y de terrenos destinados
al Patrimonio Municipal del Suelo y otros fines de interés
social, se fijan con carácter «pleno» tanto
el porcentaje correspondiente, como, a su través, referencias
a clases de suelo y técnicas de ejecución, que
no compete al Estado establecer. En consecuencia, y en coherencia
con lo que hemos afirmado respecto de los arts. 27 y siguientes
del TRLS, ha de declararse la inconstitucionalidad de los
arts. 60 y 61 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana.
G) Título III Del TRLS: «Planeamiento urbanístico
del territorio»
22. (Título III, «Planeamiento Urbanístico
del Territorio»: Plan Nacional de Ordenación.
Arts. 65, 66, 67, 107, 112, 118.1 y 126.1).
El denominado «Plan Nacional de Ordenación»
se inserta, sistemáticamente, en el Título III
del TRLS, que lleva por rúbrica «Planeamiento
Urbanístico del Territorio», y aparece regulado
dentro del capítulo en el que se contienen las diversas
clases de planes o instrumentos de ordenación.
No es sólo esta perspectiva sistemática
la que permite el encuadramiento del Plan Nacional en la tipología
de los instrumentos de planeamiento de ordenación del
territorio en sentido estricto y de urbanismo, sino que es
el propio
CONTENIDO material que le atribuye el art. 66 TRLS
el que determina su calificación como un virtual Plan
de Ordenación Territorial y Urbanismo.
En efecto, el objeto o
CONTENIDO material del Plan Nacional
de Ordenación -que trae causa de la formulación
contenida en los arts. 6 y 7 del TR de la LS de 9 de abril
de 1976- participa de las características esenciales
de los planes de ordenación del territorio, en cuanto
asigna usos al suelo o terreno a través de las directrices
territoriales, se dirige al reequilibrio regional en el ámbito
económico y tiene en cuenta los aspectos medioambientales
para lograr la calidad de vida y el bienestar social, incidiendo
también en el ámbito supranacional en cuanto
al espacio europeo.
Si a las referidas notas o elementos característicos
del Plan Nacional, añadimos la vinculación de
sus directrices para las actividades con incidencia territorial
de las demás Administraciones Públicas, que
establece el art. 67 TRLS, ha de concluirse en que nos hallamos
ante un Plan de Ordenación del Territorio y Urbanismo
que viene a superponerse -en la escala jerárquica del
planeamiento- a los Planes Directores Territoriales de Coordinación,
de competencia de las Comunidades Autónomas, vinculando
así las decisiones sobre planificación territorial
que estos Entes públicos pueden adoptar en ejercicio
de su competencia sobre ordenación del territorio y
urbanismo.
A la luz de lo expuesto, el Plan Nacional de Ordenación,
así configurado, invade la referida competencia exclusiva
de las Comunidades Autónomas, pues en virtud de la
eficacia vinculante que a dicho Plan atribuye el art. 67 TRLS,
las políticas territoriales de las Comunidades Autónomas
quedan condicionadas desde el mismo Plan Nacional y por su
propia eficacia, así como por las eventuales actualizaciones
o revisiones de que sea susceptible el instrumento de planeamiento
que ahora enjuiciamos.
No empece a lo anterior el que tanto el art. 65.1 como
el art. 66, in fine, especifiquen que la ordenación
realizada por el Plan Nacional se contrae al ejercicio de
las competencias estatales, pues una tal cláusula,
por sí misma, no es suficiente para amparar en títulos
competenciales atribuidos al Estado por el orden constitucional
de competencias regulaciones que por su contenido material
se encuadran en competencias atribuidas con carácter
exclusivo a las Comunidades Autónomas, como es el caso
de la ordenación del territorio stricto sensu y urbanismo
[art. 148.1.3 CE y los correspondientes Estatutos de Autonomía,
STC 149/1991, fundamento jurídico 4.B) d)]. Hemos de
recordar, a este propósito, que los vicios o defectos
en que incurra el legislador, por incompatibilidad con el
texto constitucional, no resultan sanados por ulteriores declaraciones
de respeto al orden de competencias (STC 118/1996).
No obstante, ha de afirmarse que el Estado tiene constitucionalmente
atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de una clara
dimensión espacial, en tanto que proyectadas de forma
inmediata sobre el espacio físico, y que, en consecuencia,
su ejercicio incide en la ordenación del territorio
(vgr. arts. 149.1, 4, 13, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 28
CE).
No cabe, pues, negar la legitimidad de que el Estado
planifique territorialmente el ejercicio de sus competencias
sectoriales haciendo uso de los instrumentos que estime idóneos
(como, ad exemplum, el denominado Plan Director de Infraestructuras);
así como que igualmente pueda, al amparo del título
competencial del art. 149.1.13.ª CE, establecer las adecuadas
fórmulas de coordinación, con la ineludible
consecuencia de que las decisiones de la Administración
estatal con incidencia territorial, adoptadas en el ejercicio
de tales competencias, condicionen la estrategia territorial
que las Comunidades Autónomas pretendan llevar a cabo
(SSTC 149/1991 y 36/1994).
Ha de declararse así la inconstitucionalidad
por vulneración del orden constitucional de distribución
de competencias, de los arts. 65, 66 y 67 TRLS, y demás
preceptos concordantes. En concreto, deben declararse igualmente
inconstitucionales por su conexión los arts. 107 TRLS
(por el que se regula la formulación del Plan); 112
TRLS (relativo a su tramitación y remisión a
las Cortes); 118.1 TRLS (que atribuye la competencia de aprobación
a las Cortes Generales); y el art. 126.1 TRLS (sobre su revisión
y suspensión).
23. (Título III, «Planeamiento Urbanístico
del Territorio». Arts. 72.1 y 3.A; 78.2).
a) (Art. 72.1 y 3.A, «Determinaciones del Plan
General»).
En idénticos términos, impugna la Generalidad
de Cataluña el art. 72.1; en cambio, al art. 72.3.A,
b) es objeto de impugnación, aunque no sea básico,
porque se corresponde con el art. 33.5 de la Ley 8/1990 que
sí lo es. La Diputación General de Aragón
no impugna, sin embargo, este último precepto, a pesar
de que en su recurso núm. 2486/1990 sí se dirigió
contra el art. 33.5 de la Ley 8/1990. En la argumentación
del recurso de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares
subyace la idea de que una cuestión es que la normativa
básica a la que se refiere el precepto (valoraciones
y régimen urbanístico de la propiedad) deba
ser atendida y otra, muy distinta, es que deba serlo justamente
a través del planeamiento, imponiéndole concretas
determinaciones, puesto que se trata de una competencia urbanística
autonómica. Para la representación estatal,
el art. 72.1 no es más que un mero recordatorio de
que las determinaciones del Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana deben
hacerse efectivas en lo que hace al régimen urbanístico
de la propiedad y al de las valoraciones, según su
respectiva naturaleza (normas básicas, supletorias
o de «aplicación plena»), siendo un precepto
puramente remisivo y, por consiguiente, competencialmente
inocuo. Alega, en fin, que si este Tribunal privara a alguno
de aquellos preceptos de su carácter básico
o de aplicación plena, ello repercutiría en
la fuerza vinculante que hubiera de tener sobre el planeamiento
general, pero en nada afectaría al art. 72.1 del Texto
Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana.
Este último argumento no puede ser enteramente
compartido, puesto que el citado art. 72.1 TRLS sí
tiene un concreto
CONTENIDO normativo adicional de carácter
formal respecto de las normas que se refieren tanto al régimen
urbanístico de la propiedad del suelo cuanto al sistema
de valoraciones, que consiste precisamente en que sea el Plan
General Municipal de Ordenación o instrumento de planeamiento
análogo y no otro el que sirva de vehículo para
recoger las determinaciones necesarias que hagan efectivas
aquellas normas. Ha de darse la razón, por tanto, al
recurso de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares,
puesto que el art. 72.1 TRLS implica que el legislador estatal
impondría cuál habría de ser el instrumento
urbanístico a través del cual deban encontrar
aplicación unas normas básicas o de «aplicación
plena», y sin que tal concreción pueda quedar
al abrigo de los títulos competenciales estatales,
ni en el concepto de norma básica, siendo así
que las Comunidades Autónomas han asumido la competencia
en materia de urbanismo. Tampoco en el caso de que la expresión
legal «instrumentos de planeamiento análogos
que puedan prever las Comunidades Autónomas»
se entendiera con tal amplitud que fuera susceptible de albergar
cualquier instrumento urbanístico podría concluirse
en la constitucionalidad del carácter básico
del art. 72.1 TRLS. Y ello porque, al margen de que una inteligencia
tan amplia del precepto se compadece mal con su literalidad,
el Estado no puede decidir la forma en que haya de llevarse
a cabo, cuando ello no es una consecuencia necesaria u obligada,
que se desprenda de forma inequívoca del núcleo
de la competencia estatal (art. 149.1.1.º CE).
En suma, pues, las Comunidades Autónomas habrán
de respetar la legislación materialmente básica
a la que se refiere el precepto impugnado, pero la elección
de los instrumentos cae bajo su competencia, criterio éste,
por otra parte, escrupulosamente respetado en otros preceptos
del mismo Texto Refundido, como en el caso del art. 24 en
el que se establece el
CONTENIDO elemental del derecho a urbanizar,
indicando que se adquiere con la aprobación del planeamiento
preciso en cada clase de suelo (apartado 1). Ha de declararse,
por tanto, que el art. 72.1 es contrario al orden constitucional
de competencias.
Por lo demás, debe rechazarse la impugnación
del art. 72.3.A, b) TRLS puesto que, como el mismo recurrente
admite, no se trata de una norma básica, único
motivo de impugnación recogido en el suplico de la
demanda.
b) (Art. 78.2, «Normas Subsidiarias Municipales.
Determinación»).
La Generalidad de Cataluña impugna este artículo
por los mismos motivos que los alegados contra el art. 65
TRLS. Con relación a este precepto la Diputación
General de Aragón incurre en un defecto de apoderamiento
[fundamento jurídico 3.B)]. La Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares reproduce los mismos argumentos recogidos
en el apartado anterior, si bien haciendo constar que en este
caso se refieren a las determinaciones que deben contener
las Normas Subsidiarias Municipales en cuanto a la delimitación
de áreas de reparto y fijación de aprovechamiento
tipo. Para la representación estatal, este artículo
tiene una justificación similar a la del art. 72.1
TRLS y no es más que un mero recordatorio de la procedente
aplicación de la normativa que el Texto Refundido contiene.
Las impugnaciones de los recurrentes han de tenerse
por plenamente fundadas a la luz de la doctrina expuesta ya
que el Estado carece de todo título competencial para
fijar cuál haya de ser el instrumento urbanístico
que deba hacer efectivas las normas básicas del Texto
Refundido, por lo que el apartado 2 del art. 78 es contrario
al orden constitucional de distribución de competencias.
24. (Título III, «Planeamiento Urbanístico
del Territorio». Capítulo II, «Areas de
reparto y aprovechamiento tipo». Arts.: 94.1 y 2; 95;
96.1 y 3; 97.1; 98; 99.1 y 2; 100).
a) (Art. 94.1 y 2, «Delimitación de áreas
de reparto»).
La Generalidad de Cataluña reproduce en su recurso
núm. 2342/1992 los motivos de alegación formulados
contra los arts. 30.1 y 2 de la Ley 8/1990, si bien advirtiendo
que en el nuevo art. 94 del Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de
1992 se añade el suelo calificado por las Normas Subsidiarias
como apto para urbanizar, extremo éste no previsto
en la Ley 8/1990. Frente al citado art. 30.1 y 2 alega que,
pese a la inocuidad de sus afirmaciones, el Estado carece
de competencias sobre la materia. Finalmente, considera incompatible
con el concepto de base el grado de aplicación que
ha previsto la Disposición adicional primera; pero
es ésta una impugnación que habrá de
enjuiciarse más adelante, al analizar aquella Disposición.
La Diputación General de Aragón (recurso núm.
2486/1990) aduce la invasión de la competencia en materia
de urbanismo, por entender que las Comunidades Autónomas,
si bien con respeto del principio básico de distribución
equitativa de cargas y beneficios, podrán optar por
otros instrumentos para su cumplimiento, como expresión
de su propia política urbanística. En su recurso
2341/1992 argumenta asimismo que tal regulación repele
absolutamente el calificativo de normas básicas, dado
su carácter instrumental y su grado de detalle, que,
por entero, debe corresponder al legislador autonómico.
En términos análogos, se pronuncia la Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares. Subraya, sin embargo,
-y es éste un reproche que dirige al entero Capítulo
II- que la delimitación de áreas y el cálculo
del aprovechamiento tipo constituyen las piezas fundamentales
de la gestión urbanística que corresponde a
las Comunidades Autónomas y no desvirtúan la
argumentación las remisiones que se realizan a la legislación
urbanística aplicable puesto que ésta terminaría
por someterse a una pretendida normativa básica que
regula con total concreción la materia, determinando
incluso la técnica y el modo de cálculo del
aprovechamiento tipo. Las alegaciones del Abogado del Estado
(Antecedente núm. 22.H) se sintetizan en dos consideraciones:
de una parte, pone el acento en el escaso
CONTENIDO imperativo
del precepto impugnado, que -a su juicio- se circunscribe
a prever la existencia de áreas de reparto en suelo
urbano y urbanizable y a definir las unidades de ejecución;
de otra, subraya la íntima y necesaria conexión
que guardan las áreas de reparto para el aprovechamiento
urbanístico, y las unidades de ejecución para
el cumplimiento de los deberes que permiten la adquisición
de aquél. En cuanto que las áreas y las unidades
son técnicas para hacer efectivos deberes y derechos
básicos del propietario quedan amparados por el título
competencial del art. 149.1.1.º CE. Y en su calidad de
técnicas administrativas que garantizan un tratamiento
común del administrado en la fijación del aprovechamiento
tipo -que es la magnitud esencial de
CONTENIDO económico
de la propiedad- o en el cumplimiento de los deberes básicos,
cabría también invocar el art. 149.1.18.º
de la Constitución Española.
Para la resolución de estas impugnaciones preciso
es distinguir los diversos aspectos que el art. 94.1 y 2,
a nuestros efectos, plantea. En primer término, por
lo que hace a la figura del planeamiento a que se refiere
el art. 94, el TRLS de 1992 contiene una redacción
más respetuosa con la competencia autonómica
-«instrumentos de planeamiento general»- que la
del art. 30 de la Ley 8/1990 -«los Planes Generales
delimitarán...»-. Pese a ello, y en aplicación
de la doctrina ya expuesta (art. 72.1 TRLS), ha de concluirse
que una previsión semejante, por más que pudiera
calificarse de inocua, como el propio recurso del Consejo
Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña admite, no
encuentra justificación en ningún título
competencial del Estado. Por consiguiente, la expresión
«los instrumentos de planeamiento general» resulta
contraria al orden constitucional de distribución de
competencias.
No puede prosperar, sin embargo, el pretendido exceso
de delegación en que, a juicio del representante de
la Generalidad, habría incurrido el art. 94.1 y 2 TRLS
respecto de los arts. 30.1 y 2 de la Ley 8/1990, puesto que,
en contra de lo que afirma el recurrente, el citado art. 94.1
y 2 TRLS no contiene ninguna referencia explícita a
las Normas Subsidiarias, si bien es cierto -pero ello es una
cuestión distinta- que implícitamente y por
virtud de una interpretación sistemática del
Texto Refundido haya de tenerse en cuenta cuanto dispone el
art. 78.2, precepto del que ya ha quedado desvinculado, puesto
que lo hemos declarado inconstitucional.
El
CONTENIDO imperativo del precepto enjuiciado se contrae
a la obligación de delimitar áreas de reparto
de cargas y beneficios en suelo urbano y en los terrenos clasificados
en suelo urbanizable y los afectos a sistemas generales adscritos,
estableciendo su indisponibilidad para la totalidad del suelo
urbano y urbanizable. La finalidad última del art.
94 TRLS estriba en hacer efectivo en el orden urbanístico
el principio de igualdad que la Constitución reconoce
en el art. 14 o, en otros términos, la distribución
equitativa de cargas y beneficios. A este objetivo responden
tanto la técnica de las áreas de reparto (art.
94) cuanto la del aprovechamiento tipo (art. 95). Ciertamente,
estas técnicas -estrictamente urbanísticas-
guardan una evidente relación instrumental con materias
sobre las que el Estado sí ostenta ciertas competencias,
en los términos ya analizados, como el aprovechamiento
urbanístico susceptible de apropiación o los
deberes básicos que le son inherentes.
No obstante, y en coherencia con cuanto se ha venido
afirmando, ha de subrayarse que el Estado no puede imponer
los medios o instrumentos urbanísticos en que puedan
articularse las condiciones básicas de ejercicio del
derecho y del cumplimiento del deber a que se refiere el art.
149.1.1.º CE (áreas de reparto; sistemas generales
adscritos; carácter indisponible de las áreas;
etc.). Medios o instrumentos que pertenecen a la libre opción
del legislador autonómico en materia urbanística,
por más que, en determinados supuestos, puedan considerarse
como una consecuencia casi necesaria de la concepción
del derecho de propiedad subyacente a aquellas condiciones
básicas, como el establecimiento de zonas o áreas
de reparto en las que hacer realidad la equidistribución
y los deberes básicos. Pero la definición del
régimen jurídico de tales técnicas e
instrumentos que, desde luego admite configuraciones diversas,
forma parte, pues, de la competencia autonómica en
materia urbanística.
El Estado, como hemos venido admitiendo, y dadas las
características peculiares del régimen jurídico
de la propiedad del suelo, puede tomar ciertos puntos de referencia
para fijar las condiciones básicas del aprovechamiento
urbanístico, en cuanto derecho-deber, tales como los
grandes supuestos o tipos de suelo bajo el perfil de la inexistencia,
progresiva adquisición o consolidación del derecho
de propiedad urbana. Lo que no puede hacer, sin embargo, como
aquí sucede, es imponer una concreta técnica
o definir el régimen jurídico de los instrumentos
urbanísticos a su servicio, pues de aceptarse una interpretación
tan expansiva del art. 149.1.1.º CE en relación
con las competencias autonómicas en materia de urbanismo,
restaría a las Comunidades Autónomas una competencia
meramente residual, de desarrollo menor, que no se compadece
con el orden constitucional de distribución de competencias.
Debe notarse, en efecto, que el art. 94 TRLS, aún
desconectado del anulado art. 27 TRLS con el que guarda una
estrecha relación, persigue, como su mismo título
reconoce, imponer una determinada técnica y, a la postre,
la configuración del régimen de delimitación
de las áreas de reparto. Areas de reparto que, por
consiguiente, no aparecen ya como una simple referencia, esto
es, el Estado no se ha limitado a señalar que el aprovechamiento
urbanístico deba plasmarse en instrumentos, como las
áreas o zonas, en las que, cualquiera que fuere su
concreto régimen jurídico, se garantice la efectividad
de los deberes básicos que al Estado le corresponde
establecer. Por consiguiente, el art. 94.1 y 2 TRLS es inconstitucional.
b) (Art. 95, «Aprovechamiento tipo»).
Por las mismas razones que acaban de explicitarse y
en virtud de la doctrina sentada en relación con el
arts. 72.1 y 27 TRLS, a la que hemos de remitirnos, debe concluirse
que el precepto impugnado invade la competencia urbanística
de las Comunidades Autónomas. Como se ha dicho, el
Estado tampoco ostenta título competencial alguno que
le permita determinar cuáles son los instrumentos urbanísticos
a través de los que es obligado cumplir las normas
de
CONTENIDO básico.
c) (Art. 96, «Cálculo del aprovechamiento
tipo en suelo urbano»; art. 97, «Cálculo
del aprovechamiento tipo en suelo urbanizable»).
La Generalidad de Cataluña (recurso núm.
2481/1990) razona que con estos preceptos se regula el régimen
de uso, tipología y gestión del suelo urbano
y urbanizable, materia urbanística por antonomasia,
sin que la invasión competencial se neutralice por
el hecho de que estos artículos se remitan a la legislación
urbanística aplicable. Con mayor precisión,
la Diputación General de Aragón (recurso núm.
2486/1990) motiva su impugnación en que el Estado carece
de competencias para regular el aprovechamiento tipo, ya que
en esta materia destaca su carácter instrumental y
de detalle que ha de corresponder por entero a la legislación
autonómica, motivación que reproduce en su recurso
núm. 2341/1992. El recurso de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares reitera los motivos de impugnación
formulados ante el art. 94 TRLS. El Abogado del Estado cuestiona
la consistencia argumental de las impugnaciones deducidas
en el sentido de que, aunque el aprovechamiento tipo sea una
técnica típicamente urbanística, no por
ello cabe concluir sin más que estos preceptos no puedan
resultar amparados en las normas constitucionales de competencia
estatal. En síntesis, la alegación de la representación
estatal (Antecedente núm. 22.H, arts. 32 y ss.) se
resuelve en afirmar que la regulación básica
del aprovechamiento tipo (la superficie construible de uso
característico por metro cuadrado de suelo de un área
de reparto) contiene poco más que un armazón
conceptual o enumeración de los elementos fundamentales
de cálculo, que es lo único que se pretende
imponer con carácter uniforme para asegurar la igualdad
básica en el aprovechamiento urbanístico (art.
149.1.1.º CE) y el tratamiento común de los administrados
(art. 149.1.18.º CE), dado además su evidente
nexo con el régimen de valoraciones.
No cabe compartir el argumento del Abogado del Estado,
según el cual los artículos en cuestión
tan sólo fijan el «armazón conceptual»
para el cálculo del aprovechamiento tipo. Por el contrario,
los artículos 96 y 97 TRLS exceden la competencia estatal,
de acuerdo con la doctrina sentada en relación con
el art. 27 TRLS y concordantes, y del que estos preceptos
no son sino su coronación. Nótese, en efecto,
que en sí mismos considerados los arts. 96 y 97 TRLS
no admiten una interpretación conforme, aunque se entiendan
desvinculados del anulado art. 27 TRLS, toda vez que establecen
una fórmula cerrada y concreta, no abstracta, que sólo
puede hacerse efectiva a través de toda una cadena
de técnicas estrictamente urbanísticas sobre
las que el Estado carece de competencia en los términos
ya indicados (aprovechamiento tipo; áreas de reparto;
la concreta configuración de la división del
aprovechamiento lucrativo por su superficie total; etc.) e
imponiendo además de forma vinculante determinadas
operaciones (inclusiones o exclusiones del dotacional; coeficientes
de ponderación; etc.), como salta a la vista de la
mera lectura de los artículos impugnados. Esta conclusión
no se desvirtúa por el hecho de que, por relación
a ciertos extremos colaterales, los arts. 96 y 97 TRLS se
remitan a la legislación urbanística aplicable
(arts. 96.2 para el cálculo del aprovechamiento lucrativo;
97.4 respecto del instrumento que ha de fijar el aprovechamiento
tipo y las ponderaciones de los usos pormenorizados, por ejemplo).
Tampoco pueden encontrar los artículos impugnados
su cobertura en el art. 149.1.18.º CE (tratamiento común
de los administrados), como argumenta la representación
estatal, puesto que nos encontramos ante un supuesto de hecho
bien diverso, cual es la regulación de un derecho,
y no ante las relaciones del particular administrado con la
Administración pública.
En consecuencia, la entera regulación del cálculo
del aprovechamiento tipo que los arts. 96.1 y 3 y 97 TRLS
realizan resulta contraria a la Constitución (igual
conclusión merece el apartado 2 del art. 96 por su
pretendido carácter supletorio). Finalmente, y a mayor
abundamiento, es obligado recordar que las prescripciones
que el art. 97 TRLS contiene respecto de los concretos instrumentos
del planeamiento urbanístico, en virtud de la doctrina
expresada en el art. 72.1 TRLS, tampoco encuentran apoyo en
la competencia estatal. De ahí que, en suma, la calificación
como básica del art. 97 TRLS sea en su integridad contraria
al bloque de la constitucionalidad.
d) (Arts. 98, «Otras determinaciones»; 99.1
y 2, «Aplicación del aprovechamiento tipo y de
las transferencias de aprovechamiento»; 100, «Inaplicación
del aprovechamiento tipo»).
En términos similares a los recogidos en el epígrafe
anterior se expresan los recurrentes contra los artículos
citados en el encabezamiento. El Abogado del Estado ha esgrimido,
sin embargo, otros títulos competenciales para la defensa
de los preceptos impugnados. Así, respecto del art.
98.3 TRLS (antes 35.3 Ley 8/1990) argumenta que podría
ampararse, según la doctrina de la STC 152/1988, en
el art. 149.1.13.º CE, ya que su objeto es favorecer
las viviendas de protección pública al permitir
un aprovechamiento patrimonializable superior que compense
las limitaciones inherentes a aquel régimen, como los
precios máximos de venta y renta. En relación
con el art. 99.2 TRLS (antes 36.1 Ley 8/1990), sostiene que
se limita a definir qué se entiende por «sustitución
de la edificación» y prescribe que se sujeten
al régimen propio de ésta las rehabilitaciones
no obligatorias que tengan características y alcance
equivalentes a la citada sustitución. El apartado 2
del art. 99 TRLS enlaza con el 1.º -que condiciona la
aplicación efectiva del aprovechamiento tipo en terrenos
edificados a la sustitución de la edificación-
y en cierta forma lo completa.
Por lo que hace, en primer término, a los apartados
1 y 2 del art. 98 TRLS, que no hacen sino precisar -y desarrollar-
el cálculo del aprovechamiento tipo establecido en
los arts. 96 y 97 (98.1: determinación del uso característico;
98.2: terrenos destinados por el planeamiento a edificaciones
o instalaciones de uso o servicio público), forzoso
es concluir, con mayor razón si cabe, en la inconstitucionalidad
de su calificación como básico por todo lo dicho
respecto de tales preceptos, en relación con los citados
arts. 96 y 97 TRLS.
Ciertamente, el art. 98.3 TRLS, por otro lado, incide
sobre el sector de la vivienda y la actividad promocional
y una y otra pueden enmarcarse dentro de las facultades de
dirección general de la economía que al Estado
atañen en virtud del art. 149.1.13.º CE (STC 152/1988),
como recuerda la representación del Estado. Sin embargo,
y como también hemos declarado en la misma Sentencia
152/1988 (fundamento jurídico 2), el art. 47 CE no
constituye por sí mismo un título competencial
autónomo en favor del Estado, sino un mandato o directriz
que ha de informar la actuación de todos los poderes
públicos (art. 53.3 CE), de modo que su consecución
ha de instrumentarse «a través de», no
«a pesar de» los sistemas de distribución
de competencias.
La cuestión se contrae, pues, a determinar si
el art. 149.1.13.º CE puede dar cobertura a la previsión
del art. 98.3. En este sentido, conviene tener en cuenta que
la doctrina de la STC 152/1988 (
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
2 y 4) se refiere a un supuesto distinto -la regulación
directa de ciertos instrumentos de financiación de
actuaciones protegibles en materia de vivienda- al aquí
contemplado. En efecto, como se dijo en aquella ocasión,
la conexión del sector vivienda y la actividad promocional
con la política económica general puede quedar
suficientemente acreditada «en razón de la incidencia
que el impulso de la construcción tiene como factor
económico y, en especial, como instrumento generador
de empleo» (fundamento jurídico 2), encontrándose,
por tanto, justificada la regulación estatal de los
correspondientes instrumentos de financiación cuando
se trate con ello de «asegurar el mantenimiento de unas
inversiones fundamentales desde el punto de vista de la política
económica general que, en otro caso, se revelaría
difícilmente viable» (fundamento jurídico
4.º). Doctrina reiterada en la STC 59/1995.
En nuestro caso no se pretende, sin embargo, canalizar
determinados fondos estatales para la promoción de
viviendas de protección pública, ni tampoco
regular de forma directa o inmediata tal promoción.
Muy al contrario, el objeto directo del art. 98.3 TRLS es
la regulación de uno de los elementos del aprovechamiento
tipo, sin que su clara conexión con la promoción
indirecta y mediata de viviendas de protección pública
pueda tener la virtualidad de atraer hacia el art. 149.1.13.º
CE la regulación con carácter básico
de la materia, máxime cuando las Comunidades Autónomas
han asumido competencias sobre la ordenación del territorio,
urbanismo y vivienda, título más directamente
implicado que, en el presente caso, ha de prevalecer. Es evidente,
además, que el art. 98.3 TRLS establece determinadas
prescripciones estrictamente urbanísticas (calificación
de uso específico; asignación de un coeficiente
de ponderación y sus reglas), con lo que invade la
competencia urbanística que corresponde a las Comunidades
Autónomas. De ahí que respecto del art. 98.3
TRLS haya que concluir en igual sentido a como hemos hecho
con el resto del precepto y, en consecuencia, debamos declararlo
contrario al orden constitucional de competencias.
Tampoco pueden compartirse las alegaciones del Abogado
del Estado en punto al art. 99 (apartados 1 y 2), pues no
son susceptibles de desvirtuar la doctrina sentada en relación
con el cálculo del aprovechamiento tipo (arts. 96 y
97), máxime cuando aquí no se hace sino un desarrollo
aún más pormenorizado.
Por otra parte, el art. 100 TRLS carece de
CONTENIDO
material específico y, por consiguiente, no lesiona
a estos efectos el orden constitucional de competencias. La
Disposición adicional primera a la que se refiere habrá
de ser enjuiciada más adelante en el fundamento jurídico
41 A).
25. (Capítulo III, «Elaboración
y aprobación de los Planes»: Arts. 104.1 y 3;
109.1; 113.2; 124).
a) (Art. 104.1 y 3, «Planes de iniciativa particular»).
La Generalidad de Cataluña (recurso núm.
2481/1990 contra el entonces art. 13.1 Ley 8/1990) basa su
impugnación contra el art. 104.1 en un doble orden
de motivos: de un lado, en que el Estado carece de todo título
competencial para su regulación y, de otro, porque
al ser una materia urbanística no puede tener carácter
básico. Frente al art. 104.3 TRLS (recurso núm.
2342/1992) reproduce la misma motivación que la esgrimida
contra los arts. 3.1 y ss. TRLS. Las alegaciones del Abogado
del Estado (Antecedentes núm. 22.H, art. 13.1 Ley 8/1990,
y núm. 35.D, art. 104.1 y 3 TRLS) se resuelven en afirmar
la titularidad estatal por virtud del art. 149.1.18.º
CE, tanto en la regla de las bases del régimen jurídico
de las Administraciones Públicas que garanticen un
tratamiento común a los administrados, cuanto, en lo
que hace al último inciso del art. 104.3 TRLS, en la
legislación de expropiación forzosa. En suma,
para la representación estatal se trata de normas básicas
del régimen jurídico-administrativo del urbanismo
que encuentran su justificación constitucional, en
cuanto normas de carácter básico, en el reconocimiento
genérico de la iniciativa privada y pública,
pero distinta de la Administración urbanística,
y en la necesidad de establecer el régimen general
de los instrumentos precisos para dotar de efectividad a ese
reconocimiento.
El apartado 1 del precepto impugnado permite que en
la función pública urbanística colabore
la iniciativa privada, pudiendo de tal forma los particulares,
sean o no propietarios de terrenos sujetos a ordenación,
intervenir en el procedimiento de elaboración de Planes
para que el derecho a urbanizar, cuya adquisición se
condiciona a la aprobación del planeamiento preciso
en cada clase de suelo (art. 24.1 del TRLS), no quede por
entero a merced de la iniciativa de la Administración
urbanística en el ejercicio de su potestad planificadora.
Se configura como facultad -a diferencia del apartado
2 que impone a los propietarios el deber de presentar los
instrumentos de planeamiento cuando así lo disponga
la legislación urbanística aplicable- de Entidades
públicas y particulares la de redactar y someter a
trámite de elaboración concretos y determinados
instrumentos de planeamiento, tales como «los instrumentos
de desarrollo del planeamiento general» que determine
la legislación aplicable. Se acota el ámbito
de la iniciativa privada en su función de colaboración
a la formación de los Planes urbanísticos, en
cuanto aquélla se constriñe a concretos instrumentos
de planeamiento, excluyendo cualesquiera otros que la legislación
autonómica pudiera incorporar, pues tan sólo
los instrumentos de desarrollo del planeamiento general, es
decir, los planes que en relación de subordinación
desarrollan tanto Planes Generales Municipales como Normas
Subsidiarias (art. 65.4 y 5 TRLS) quedan abiertos a la iniciativa
privada. Viene así el precepto enjuiciado a zanjar
la polémica en torno a si los particulares pueden o
no redactar instrumentos de planeamiento general, plasmando
en la regulación legal la solución negativa
e imponiéndola, por el carácter básico
que a la norma se asigna, a la legislación autonómica.
Pues bien, si la regulación de los Planes de
ordenación urbana se inserta con naturalidad en la
competencia material sobre urbanismo y ésta es exclusiva
de las Comunidades Autónomas, ha de concluirse que
se vulnera el orden competencial cuando el legislador estatal
dispone no una llamada genérica a la iniciativa privada
para colaborar en la formación de los instrumentos
de planeamiento, sino qué concretos tipos de Plan son
los que pueden ser objeto de redacción por los particulares,
excluyendo de tal modo eventuales regulaciones autonómicas
que respondieran a una más amplia o más restringida
participación de la iniciativa privada en la formulación
del planeamiento. El art. 104.1 es, pues, contrario a la Constitución.
Juicio diferente merece, por el contrario, el apartado
3 del art. 104 TRLS, que contiene ciertos criterios o principios
procedimentales en sentido amplio, enderezados a hacer efectiva
la participación de los particulares en la redacción
de instrumentos de planeamiento, tales como la autorización
administrativa previa y sus efectos -acceso a la información
y las ocupaciones temporales que pudieran ser necesarias-,
lo que constituye mero trasunto de la regulación contenida
en el art. 108.1 de la LEF, a cuya normativa se remite el
precepto enjuiciado. Ha de añadirse que estas garantías
-aunque no pertenezcan a la regulación directa del
derecho de propiedad ni de los deberes que le son inherentes-
son conexas al derecho de urbanizar, materia sobre la que
el Estado puede legítimamente invocar su título
competencial ex art. 149.1.1.º CE. En virtud de la indicada
doctrina debe declararse la conformidad con la Constitución
del art. 104.3.
b) (Art. 109.1, «Formulación del planeamiento
general»).
La Generalidad de Cataluña entiende que este
precepto invade su competencia en materia de urbanismo (cfr.
arts. 3.1 y ss.TRLS) porque obliga a los Ayuntamientos a formular
los Planes Generales y las Normas Subsidiarias, incurriendo
además en contradicción con el apartado 2 del
art. 109 TRLS, no básico, en el que se permite que
los Ayuntamientos soliciten su formulación a la Comunidad
Autónoma o a la Diputación. Para la representación
del Estado, por el contrario, el art. 109.1 TRLS se ampara
igualmente en las bases del régimen jurídico
de la Administración Pública y constituye además
una garantía de la autonomía municipal en materia
urbanística (art. 140 CE), enlazando con el art. 25.2,
d) de la Ley de Bases de Régimen Local.
La impugnación de los recurrentes del art. 109.1
TRLS, en cuanto impone con carácter básico que
sean los Ayuntamientos los que deban formular los Planes Generales
y las Normas Subsidiarias -o los instrumentos que sustituyan
a aquéllos según la legislación autonómica
aplicable-, ha de tenerse por plenamente fundada. Es cierto,
como alega la representación estatal, que el art. 25.2,
d) de la Ley de Bases de Régimen Local establece que
el municipio ejercerá competencias en las materias
de ordenación, gestión y disciplina urbanística.
Y también lo es que, como tenemos declarado en nuestra
interpretación del art. 2.2 de la misma Ley (STC 214/1989,
fundamento jurídico 3), «las leyes básicas
deberán decir qué competencias corresponden
en una materia compartida a las Entidades locales por ser
ello necesario para garantizarles su autonomía (arts.
137 y 140 CE)». Pero no lo es menos, como afirmábamos
seguidamente en aquella sentencia, que ello no asegura por
sí mismo que la ley básica estatal y sectorial
-como en el presente caso- que tal cosa disponga, sea, sin
más, constitucional, porque si excede de lo necesario
para garantizar la autonomía local habrá invadido
competencias autonómicas y será, por ello, inconstitucional
(ibidem). Y, más en concreto, por lo que ahora interesa,
hemos reiterado que es plenamente conforme con la Constitución
el criterio básico adoptado por el art. 2 de aquella
Ley de remitir tal determinación al legislador sectorialmente
competente por razón de la materia (STC 214/1989, fundamento
jurídico 4). Como ya se ha visto, la competencia en
materia de urbanismo pertenece sustancialmente a las Comunidades
Autónomas (art. 148.1.3.º CE), sin que en este
supuesto pueda el Estado invocar título competencial
alguno que le permita determinar qué instrumentos de
planeamiento han de formular los Ayuntamientos. Por tanto,
el carácter básico del art. 109.1 TRLS debe
considerarse inconstitucional.
c) (Art. 113.2, «Tramitación de los Planes
Directores Territoriales de Coordinación»).
El art. 113.2 TRLS que establece el trámite de
información pública y de audiencia a la Administración
del Estado en aquellos asuntos que sean de su competencia,
y a las Entidades locales afectadas, ha sido impugnado por
la Generalidad de Cataluña por entender que impone
trámites que, aunque lógicos, deben ser decididos
desde la competencia urbanística. El Abogado del Estado
defiende la constitucionalidad de este artículo en
virtud del art. 149.1.18.º CE pues a su juicio impone
la indeclinable observancia de ciertas garantías procedimentales
en la tramitación de los Planes Directores. Alega además
que la información pública se asienta en el
art. 105, a) CE, dada la inequívoca naturaleza normativa
de los citados planes.
El art. 113.2 TRLS contiene una doble determinación:
la información pública (se entiende que a los
ciudadanos) y la audiencia a la Administración del
Estado y a las Entidades locales afectadas. En punto a la
información pública de los ciudadanos el art.
113.2 TRLS constituye una reproducción expresa de lo
que ya dispone el art. 105, a) CE, aunque éste no determina
en modo alguno cómo ha de satisfacerse tal garantía
ni cuál sea la Administración que haya de asegurarla.
En todo caso, y ello es lo relevante, el Estado ostenta competencias
exclusivas para dictar normas de procedimiento administrativo
común (art. 149.1.18.º CE), entre las que se incluyen
aquellas garantías o derechos procedimentales que hayan
de respetarse para la formulación de las disposiciones
administrativas que afecten a los ciudadanos. Aunque el legislador
estatal podría haber dispuesto con carácter
general y respecto de toda forma de planeamiento urbanístico
la obligatoriedad de la garantía de la información
pública al amparo del art. 149.1.18.º CE, y no
en relación con un concreto instrumento (el Plan Director)
-cuya misma existencia depende de cada Comunidad Autónoma-,
parece claro que la regulación que lleva a cabo el
art. 113.2 TRLS se enmarca en la competencia estatal ex art.
149.1.18.º CE y es respetuosa con la materia urbanística,
cuando no hace sino asegurar la existencia del trámite
de información pública.
Igual conclusión cabe alcanzar, por otra parte,
respecto de la garantía de la audiencia a la Administración
del Estado en aquellos aspectos que sean de su competencia,
pues resulta evidente que, por sí mismo, ello no supone
extralimitación alguna desde el punto de vista del
orden constitucional de competencias. Antes al contrario,
del establecimiento de tal garantía no se deriva más
que una participación de la Administración del
Estado en la tramitación de un Plan Director que, nótese
bien, puede incidir sobre competencias sectoriales del Estado
con dimensión espacial o territorial, sobre funciones
y servicios estatales. De este modo, no podrá aprobarse
ningún Plan Director Territorial de Coordinación
sin que el Estado pueda invocar las posibles invasiones de
su esfera competencial o el menoscabo del principio de coordinación
(art. 103.1 CE). Lo mismo es posible concluir, finalmente,
respecto de las Entidades locales afectadas a las que se refiere
el art. 113.2 TRLS en su último inciso. No se puede
olvidar que el art. 2.1 de la Ley de Bases de Régimen
Local reconoce el derecho del municipio a la intervención
en cuantos asuntos afecten directamente al círculo
de sus intereses, como manifestación de la autonomía
garantizada por el art. 137 CE, como, por lo demás,
ya ha tenido ocasión de expresar nuestra jurisprudencia
en otros supuestos análogos (STC 149/1991, fundamento
jurídico 7.D).
d) (Art. 124, «Publicación»).
La Generalidad de Cataluña reprocha al art. 124
TRLS una clara invasión de la competencia urbanística
autonómica (cfr. supra arts. 3.1 y ss. TRLS), señalando
además que el apartado 2 otorga a los órganos
con competencias urbanísticas facultades no previstas
en la legislación anterior. El Abogado del Estado considera
que el art. 124 TRLS enlaza con el art. 70.2 de la Ley de
Bases de Régimen Local y queda claramente amparado
en el art. 149.1.18.º CE -como base del régimen
jurídico administrativo que garantiza un tratamiento
común a todos los administrados- en relación
con el art. 9.3 CE (principio de publicidad de las normas),
dada la naturaleza normativa de los planes de urbanismo.
Ha de advertirse que en la argumentación del
recurso de la Generalidad de Cataluña, por su carácter
genérico, no es posible discernir cómo juegan
las someras consideraciones impugnatorias que encabezan el
listado de preceptos entre los que el aquí impugnado
se encuentra y que se resuelven en un pretendido uso incorrecto
del concepto de bases en cada caso concreto (cfr. supra arts.
3.1 y ss. TRLS).
En el apartado 1.º del precepto impugnado se consideran
los instrumentos de planeamiento desde la perspectiva formal
del acto final que culmina el procedimiento de elaboración
de aquéllos, en tanto que disposiciones administrativas,
estableciendo la publicación de tales actos, es decir,
de los acuerdos de aprobación definitiva de los planes
urbanísticos, requisito -el de la publicación-
de eficacia, en los términos establecidos por el art.
131 del propio TRLS. Esta exigencia de publicación
tiene como respaldo el título competencial atribuido
al Estado por el art. 149.1.18.º CE, en relación
con el principio constitucional de publicidad de las normas
del art. 9.3 CE, de tal manera que nada se opone a la correcta
atribución de carácter básico que al
art. 124.1 efectúa la Disposición final única,
1, del Real Decreto Legislativo 1/1992.
Por su parte, el apartado 3 del precepto, se sitúa
en la más sustancial perspectiva de su contenido normativo
propiamente tal, es decir, en lo que atañe a las normas
urbanísticas y ordenanzas que han de incorporar tales
instrumentos urbanísticos, remitiendo en cuanto a la
publicación de las mismas al régimen de la legislación
aplicable, que al menos en parte se halla en la actualidad
constituido por la regulación efectuada por el art.
70.2 de la LBRL, en la redacción dada al precepto por
Ley 39/1994, de 30 de diciembre, inspirada en un propósito
de incrementar las garantías de los ciudadanos en orden
al más completo y efectivo conocimiento de los instrumentos
de planeamiento. Conecta esta regulación también
con el título competencial del art. 149.1.18.º
CE y, por consiguiente, su carácter básico respeta
el bloque de la constitucionalidad.
No puede, en cambio, atribuirse carácter básico
al apartado 2 del precepto enjuiciado. En primer término,
ha de observarse que si los preceptos por los que se regula,
en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana, el silencio administrativo
positivo, en cuanto modalidad de aprobación definitiva
de los planes urbanísticos -arts. 114.3 y concordantes-
no ostentan, en la terminología de la Ley, carácter
básico ni tampoco «de aplicación plena»,
no resulta coherente que se asigne carácter básico
al aspecto instrumental de qué Entes públicos
ostentan la facultad de publicar el plan aprobado mediante
la técnica jurídico-administrativa del acto
presunto. Es ésta una decisión que se incardina
en la regulación del régimen de elaboración
y aprobación de Planes, materia propia de la competencia
que, como exclusiva, atribuyen en materia de ordenación
del territorio y urbanismo, el art. 148.1.3.º y los correspondientes
Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas.
Para rechazar la calificación como norma básica
de este apartado 2 procede añadir, siguiera sea a mayor
abundamiento, que el legislador estatal incorpora aquí
una determinada concepción sobre la naturaleza jurídica
de los planes de ordenación a cuya aprobación
concurren diversas Administraciones Públicas, interviniendo
en fases decisorias diferenciadas a través de unos
actos de aprobación inicial y provisional, de un lado,
y una resolución de aprobación definitiva, por
otro, entendiendo implícitamente que ésta realiza
un control de fiscalización o tutela sobre aquellas
aprobaciones, normalmente atribuidas a Entes locales, concepción
ésta sobre la que no cabe construir la determinación
de los Entes públicos a los que incumbe la publicación,
cuando ésta se produce mediante silencio administrativo
positivo. Procede, en consecuencia, concluir que el art. 124.2
del TRLS vulnera el orden constitucional de competencias.
26. (Título III, «Planeamiento Urbanístico
del Territorio». Capítulo IV, «Efectos
de la aprobación de los Planes». Arts. 132, 133,
134, 135 y 137.5).
Con carácter previo, ha de advertirse que no
es posible entrar en el enjuiciamiento de los arts. 132, 133,
134, sólo recurridos por la Diputación General
de Aragón cuya impugnación incurre en el defecto
de apoderamiento ya señalado. Nuestro análisis
se circunscribe, pues, a los arts. 135 y 137.5 impugnados
por la Generalidad de Cataluña.
a) (Art. 135, «Deber de información»).
Para el recurrente, el deber de informar por parte de
los Ayuntamientos a la Administración central invade
la competencia urbanística y hace un uso incorrecto
del concepto de bases, en los términos ya expuestos
(cfr. supra arts. 3.1 y ss. TRLS). Su constitucionalidad es
defendida por el Abogado del Estado aduciendo que el artículo
impugnado se asienta en el principio general de cooperación
y coordinación que ha de presidir la acción
administrativa, inherente a la estructura misma del Estado
compuesto (SSTC 18/1982, fundamento jurídico 14; 91/1992,
fundamento jurídico 2, entre tantas) y, competencialmente,
encuentra su acomodo en el art. 149.1.18.º de la Constitución
Española.
Bajo la genérica rúbrica de «deber
de información», el impugnado art. 135 TRLS alberga
dos proposiciones normativas de diverso significado. En efecto,
el apartado 1 se inscribe en el ámbito de las relaciones
interadministrativas, al imponer a los Ayuntamientos el deber
de suministrar información al Estado sobre los Planes
Generales de Ordenación Urbana definitivamente aprobados
y una vez efectuada la publicación de las resoluciones
aprobatorias, deber que se articula mediante la remisión
al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de un
ejemplar de cada Plan General aprobado. El designio inspirador
de la norma no es otro sino el de asegurar los principios
de coordinación y eficacia en la actuación de
las Administraciones Públicas, conforme al art. 103.1
CE, y que implica, «la fijación de medios y de
sistemas de relación que hagan posible la información
recíproca» (STC 27/1987 y STC 227/1988). No existe,
pues, respecto al precepto enjuiciado lesión del orden
de competencias establecido por el texto constitucional y
los Estatutos de Autonomía, pues el título competencial
sobre las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas, del art. 149.1.18.º
CE, proporciona respaldo suficiente al legislador estatal
para la imposición, con carácter materialmente
básico, de un deber de información en los términos
con que es configurado por la norma, plenamente justificado
por la incidencia que las concretas previsiones urbanísticas
contenidas en los Planes Generales de Ordenación Urbana
pueden tener sobre las competencias estatales de carácter
sectorial en el mismo territorio objeto de ordenación
a través de dicho instrumento urbanístico. Con
todo, debe advertirse que la referencia al Plan General de
Ordenación Urbana es meramente instrumental, esto es,
ha de ser interpretada no como de obligada existencia ni como
un intento de definición de su régimen jurídico,
sino como un mero mandato de remisión de una copia
del planeamiento general de municipio a la Administración
del Estado. Ha de mantenerse, en consecuencia, el carácter
de norma básica que al art. 135.1 asigna la Disposición
final única, 1, del Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Por lo que hace al apartado segundo del citado art.
135 TRLS, debe admitirse por los mismos argumentos que la
obligación de notificar es, en sí misma, plenamente
respetuosa con el orden constitucional de competencias, en
cuanto expresión de los principios que presiden las
relaciones entre las Administraciones Públicas y, en
particular, del deber de facilitar a las demás Administraciones
Públicas la información que precisen sobre la
actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias
así como del deber de prestar la cooperación
y asistencia activa que las otras Administraciones pudieran
recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias (art.
4, letras c y d, de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común). La materia que subyace al art.
135.2 TRLS se asienta, pues, en la competencia exclusiva del
Estado sobre las bases del régimen jurídico
de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18.º
CE), competencia que no tiene por qué agotarse necesariamente
en la fijación de unas bases expresadas de una vez
por todas en una sola ley, sino que admite, sin desbordar
por ello el concepto de lo básico, la determinación
de bases relativas a un sector específico como es el
urbanismo, sin que, por tanto, sea óbice al ejercicio
de la competencia estatal el hecho de que los arts. 56.1 y
64 de la Ley de Bases de Régimen Local hayan establecido
ya un deber genérico de comunicación de todos
sus actos y acuerdos a la Administración estatal.
La redacción dada al art. 135.2 TRLS merece el
reproche de inconstitucionalidad, si se tiene en cuenta que
no se ha limitado a establecer el deber de notificar la revisión
o reforma del planeamiento al objeto de permitir, en su caso,
el ejercicio de las competencias estatales que puedan verse
afectadas, sino que, a través de ello, ha fijado reglas
de procedimiento para las que carece de título competencial
específico. En efecto, el art. 135.2 TRLS impone a
la Administración competente que le notifique a la
del Estado la «iniciación del procedimiento»,
«en el plazo de un mes desde la adopción del
correspondiente acuerdo por el Ayuntamiento», extremos
estos que, además de no ser necesarios en todo caso
para garantizar la efectividad del deber de notificar y la
eventual comparecencia de la Administración del Estado,
no quedan a cubierto de título competencial alguno.
Ha de concluirse, pues, por las razones antedichas, la inconstitucionalidad
del art. 135.2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana.
b) (Art. 137.5, «Edificios fuera de ordenación»).
Idéntico reproche dirige el representante de
la Generalidad al art. 137.5 TRLS en el que se establece el
derecho de retorno de los arrendatarios cuando el propietario
decida demoler el edificio y reconstruirlo por no ser disconforme
con el planeamiento la nueva edificación en el mismo
solar (art. 137.4 TRLS).
No pueden prosperar los motivos de impugnación
por cuanto el art. 137.5 TRLS, como la Disposición
adicional cuarta 3 TRLS a la que se remite, contiene una norma
que se inserta en el régimen de la relación
arrendaticia urbana (un derecho del arrendatario frente al
propietario) y encuentra, por consiguiente, su cobertura en
el art. 149.1.8.º CE («legislación civil»;
«bases de las obligaciones contractuales»), como
sostiene acertadamente la representación estatal.
Por otra parte, y aunque el art. 136, desde un criterio
meramente numérico, debiera enjuiciarse aquí,
no parece tener sentido hacerlo así, pues conecta con
un grupo de preceptos relativos al derecho de superficie,
que tienen su regulación sustantiva más adelante.
Por ello, como además el art. 136 sólo aborda
incidentalmente la cuestión, parece lógico incluir
su examen en el bloque de preceptos en los que se establece
su régimen general (arts. 287-289).
H) Título IV Del TRLS: «Ejecución del
planeamiento»
27. (Título IV, «Ejecución del planeamiento».
Capítulo I, «Disposiciones generales».
Arts. 141, 143 y 144).
a) (Art. 141, «Competencias»).
Contra este artículo, reitera la Generalidad
de Cataluña el reproche de que el legislador estatal
ha hecho una utilización errónea del concepto
de bases. Además de autoasignarse el Estado competencias
en materia de urbanismo, afirma, el precepto impugnado no
contiene nada que pueda considerarse básico para las
Comunidades Autónomas, ni se justifica por ninguno
de los títulos competenciales que el Texto Refundido
invoca en su Disposición final. Las alegaciones del
Abogado del Estado (Antecedente núm. 35.D) se condensan
en la afirmación de que su carácter materialmente
básico descansa en el art. 149.1.18.º CE, por
cuanto, al margen de su perfección técnica,
el art. 141 TRLS establece que ninguna Administración
tiene el monopolio de la ejecución urbanística
y asegura la participación de los particulares, dejando
a salvo la competencia de los órganos específicos.
El referido artículo dispone, en efecto, que
la ejecución de los planes de ordenación corresponde
al Estado, a las Comunidades Autónomas y a las Entidades
locales «en sus respectivas esferas de actuación»,
«sin perjuicio de la atribución de competencias
a órganos específicos» y con independencia
también de la participación de los particulares
en dicha ejecución «en los términos establecidos
por la legislación aplicable». Puede decirse,
por tanto, que el art. 141 TRLS no realiza reordenación
competencial alguna entre las diversas Administraciones implicadas,
ni tampoco establece prescripciones materiales acerca de la
forma en que deba hacerse efectiva la participación
de los particulares, puesto que se remite a la legislación
que sea en cada caso de aplicación. Desde esa perspectiva,
se compadece con el concepto de bases, por lo que no cabe
hacerle reproche alguno.
Desde una interpretación sistemática,
ha de partirse del dato de que el precepto alude a la ejecución
de planes de ordenación urbanística. Así
las cosas debe negarse la competencia del Estado para dictar
una norma tal, ya que se trata de una determinación
que compete establecer al legislador autonómico, habida
cuenta de que, en rigor, estamos ante la ejecución
urbanística del planeamiento que se inserta sin dificultad
en el ámbito material del urbanismo. Debe concluirse,
por tanto, que es inconstitucional el art. 141 del Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana.
Ello no empece, sin embargo, a que el Estado, en el
ámbito de sus competencias, pueda esgrimir un título
sectorial específico y distinto que le atribuya competencias
de ejecución sobre otras materias que puedan resultar
afectadas por el plan de ordenación, hipótesis
por otra parte plausible habida cuenta del amplio alcance
que los instrumentos de ordenación urbanística
pueden albergar, al menos potencialmente, en relación
con el uso del suelo, que excede, no sin frecuencia, de la
ordenación de la ciudad en sentido estricto, para incidir
sobre otras políticas sectoriales territoriales de
la competencia exclusiva del Estado en virtud del art. 149.1
CE (grandes obras públicas; ciertas infraestructuras;
defensa y seguridad; etc.).
b) (Art. 143, «Excepciones a la actuación
mediante unidades de ejecución»).
Con los mismos argumentos impugna la Generalidad de
Cataluña el art. 143 TRLS por entender que es a las
Comunidades Autónomas a las que corresponde fijar cuándo
procede o no la actuación mediante unidades de ejecución
del planeamiento. La representación estatal alega,
por el contrario, que este precepto no es sino una anticipación
o resumen de la sistemática del Título IV del
TRLS y tiene su cobertura en el art. 149.1.18.º CE, siendo,
por lo demás, competencialmente inocuo.
Ha de admitirse la impugnación, por cuanto el
Estado carece aquí de todo título competencial
para prescribir que la ejecución se realice mediante
unidades de ejecución y, menos aún, cuándo
procede la actuación a través de esta técnica
urbanística. El legislador estatal puede, como hace
el art. 140 TRLS no impugnado, establecer que la ejecución
del planeamiento garantice la distribución equitativa
de los beneficios y cargas entre los afectados, así
como el cumplimiento de los deberes de cesión correspondientes
y costeamiento de la obra urbanizadora, en la medida en que
ello entronca con el estatuto básico de la propiedad
urbana amparado en el art. 149.1.1.º CE en los términos
ya expuestos. Pero no le incumbe determinar el instrumento,
el procedimiento o la forma en que ha de llevarse a cabo la
ejecución del planeamiento, cuestiones estas que corresponden
a la competencia urbanística autonómica, sin
perjuicio de que, como hemos dicho (art. 94 TRLS), pueda tomar
como punto de referencia, sin sentar su régimen jurídico,
las áreas de reparto o las unidades de ejecución
para regular las condiciones básicas de las facultades
y deberes urbanísticos que garanticen la igualdad.
Desde esta perspectiva, en efecto, el art. 140 TRLS conecta
con lo que ya ha dispuesto el art. 19 TRLS, entre otros, que
encabeza la regulación de los derechos y deberes básicos
de los propietarios, esto es, que la aprobación del
planeamiento preciso según la clase de suelo determina
el deber de los propietarios afectados de incorporarse al
proceso urbanizador y edificatorio, en las condiciones y plazos
previstos en el planeamiento o legislación urbanística
aplicable. Desde ese momento los afectados quedan vinculados
a los deberes urbanísticos básicos, cuyo cumplimiento
les permitirá la sucesiva adquisición de las
facultades urbanísticas (arts. 20 y 23 TRLS, entre
otros). Pero el art. 143 TRLS impugnado excede de la regulación
de las condiciones básicas que garanticen la igualdad
en el ejercicio de la propiedad urbana y en el cumplimiento
de los deberes, también básicos, ex art. 149.1.1.º
CE, cuando determina los supuestos en los que cabe establecer
excepciones, sin que, para tal previsión normativa
con pretensiones de norma básica, sean de aplicación
los restantes títulos competenciales que invoca el
Estado en la misma Disposición final única del
Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo
y Ordenación Urbana.
En otros términos, la ejecución del planeamiento
pertenece a la competencia en materia de urbanismo siempre
que sobre aquélla no incida un título competencial
del Estado. En ese sentido, resulta lícito, en aras
de una mínima coherencia interna en lo que hace a la
arquitectura básica de la propiedad urbana y como consecuencia
de la peculiar naturaleza convencional de ésta, que
el Estado tome como punto de referencia, como ha quedado dicho,
las unidades de ejecución como fórmula para
hacer efectivas las facultades y deberes urbanísticos
y los principios básicos que la impregnan, pero no
su concreta regulación, como hace el art. 143 TRLS
que, en consecuencia, resulta contrario al orden constitucional
de distribución de competencias.
c) (Art. 144.1, «Unidades de ejecución»).
El recurso de la Generalidad de Cataluña (núm.
2481/1990, art. 31.1 Ley 8/1990) impugna el art. 144 TRLS
por los mismos motivos que el art. 94.1 y 2 TRLS ya examinado,
al igual que el recurso de la Diputación General de
Aragón (núms. 2486/1990 y 2341/1992).
En principio, debe admitirse que el art. 144.1 TRLS
adolece del mismo exceso en su regulación que el art.
94 TRLS. La previsión del art. 144.1 TRLS no determina
la forma en que haya de llevarse a cabo la ejecución
del planeamiento, ni define las unidades de ejecución,
lo cual puede ser regulado por las Comunidades Autónomas,
sino que su contenido fundamental se resuelve en establecer
que su concreta delimitación debe permitir el cumplimiento
conjunto de los deberes urbanísticos básicos
de cesión, equidistribución y urbanización
de la totalidad de su superficie. Para la delimitación
de las unidades de ejecución, en el esquema legal que
inspira el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana, parece importante que
tengan la entidad suficiente para justificar la autonomía
de su actuación, esto es, que en virtud de las cesiones
obligatorias sea realmente posible la distribución
equitativa de las cargas y beneficios que la urbanización
trae consigo. Desde esta perspectiva, la materia tiene la
cobertura competencial que al Estado otorga el art. 149.1.1.º
de la Constitución Española.
No obstante, para alcanzar tal conclusión habría
de interpretarse la referencia hecha a las unidades de ejecución
en un sentido puramente instrumental y accesorio, y, por consiguiente,
perfectamente sustituible por las Comunidades Autónomas
no sólo en cuanto a su denominación concreta
o a la forma de delimitación de tales unidades, sino
también a su existencia misma. El hecho de que al Estado
le competa regular las condiciones básicas que garanticen
la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana
(art. 149.1.1.º CE) no le legitima para prefigurar el
modelo o sistema de ejecución urbanística. De
ahí que hayan de entenderse las referencias hechas
a las áreas de reparto (art. 94 TRLS) y a las unidades
de ejecución (art. 144.1 TRLS) en el sentido más
amplio posible, con carácter instrumental o, si se
quiere, principial, en conexión con el art. 140 TRLS,
que es el que condensa o expresa el principio de la garantía
de la distribución equitativa de cargas y beneficios.
Las Comunidades Autónomas pueden establecer su propio
sistema de ejecución del planeamiento urbanístico,
respetando los principios y normas básicas que dimanan
de los títulos competenciales del Estado (señaladamente,
del art. 149.1.1.º CE), como postula el art. 140 TRLS.
El problema radica en que la literalidad del art. 144.1 TRLS
aquí impugnado mal se compadece con un entendimiento
tan amplio, y, en consecuencia, no es susceptible de una interpretación
conforme mediante un
FALLO interpretativo, por lo que ha de
ser declarado contrario al bloque de la constitucionalidad
el carácter básico que le asigna la Ley.
28. [«Ejecución del planeamiento»,
Capítulo II «Actuaciones mediante unidades de
ejecución». Arts.: 149.3; 150; 151.1 y 3; 154.2;
166.1, a), c) y e); 167; 176; 184.2].
a) (Art. 149.3 «Elección del sistema de
actuación»).
Para los recurrentes (recursos núms. 2481/1990
y 2486/1990) este precepto no regula las condiciones básicas
que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de
propiedad, sino que la garantía que establece se refiere
a las relaciones entre los propietarios integrados en una
unidad de ejecución, en la que el incumplimiento de
unos no debe perjudicar a los otros, extremo que corresponde
regular a la legislación urbanística autonómica.
Con todo, conviene notar que el art. 149.3 TRLS es,
en primer término, un precepto que establece unos contenidos
mínimos que, como afirma expresamente, habrá
de desarrollar y garantizar la legislación urbanística
correspondiente. En segundo lugar, su contenido imperativo
se resuelve en determinar, de un lado, que los plazos deben
computarse desde la delimitación de la correspondiente
unidad de ejecución y, de otro, que habrán de
garantizarse a los propietarios no responsables del incumplimiento
los derechos vinculados a la ejecución del planeamiento
o a la valoración urbanística establecida en
esta Ley para los supuestos de expropiación como sistema
de actuación. Por consiguiente, debe analizarse si
el
CONTENIDO básico del art. 149.3 TRLS se ampara en
las reglas 1.ª y 18.ª del art. 149.1 de la Constitución
Española.
Por lo que hace a la primera cuestión, si bien
es cierto, como razona en la representación del Estado,
que la norma del cómputo es relevante para determinar
la extinción o adquisición de importantes facultades
-norma que conecta con el art. 28.2 TRLS amparada en el art.
149.1.1.º CE-, no lo es menos que carece el Estado de
toda competencia para disciplinar las técnicas de ejecución
urbanística y, por consecuencia, no tiene cobertura
para fijar un plazo a contar desde el establecimiento de una
técnica concreta de la que puede prescindir la legislación
autonómica, sin que, en este punto, sea posible realizar
una interpretación conforme. Por consiguiente, la regulación
del plazo y la referencia a la unidad de ejecución
no puede tener carácter básico.
En segundo término, la regla de la indemnidad
de los propietarios que cumplan los deberes urbanísticos,
pretende preservar el
CONTENIDO económico apropiable
del derecho al aprovechamiento urbanístico. Abstractamente
considerada y desconectada del precepto en el que se encuentra
inserta podría encontrar cobertura, en caso de expropiación
como sistema de actuación, en el art. 149.1.18.º
CE al establecer para el cálculo de la indemnización
el sistema de valoración de la misma Ley. No debe olvidarse,
sin embargo, que en el contexto del art. 149.3 TRLS y preceptos
concordantes no es posible admitir una interpretación
conforme sin forzar su tenor literal, puesto que define, como
es obvio, el concreto instrumento en que esa regla ha de hacerse
efectiva, esto es, las consecuencias o efectos de la expropiación
como sistema de actuación urbanística, institución
sobre la que, por lo demás, el Estado carece de competencias.
Ha de declararse, pues, la inconstitucionalidad del art. 149.3
del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana.
b) (Art. 150, «Falta de ejecución imputable
a la Administración»).
Para el recurrente (recurso núm. 2486/1990) se
trata de una materia de detalle típicamente urbanística,
sin que el Estado ostente competencia alguna para su regulación.
Ha de rechazarse, sin embargo, tal impugnación,
puesto que del mismo modo que el Estado, en virtud de la competencia
exclusiva para regular las condiciones básicas de ejercicio
del derecho de propiedad y del cumplimiento de los deberes
dominicales, ha establecido la pérdida o no adquisición
de determinadas facultades por incumplimiento de los deberes
básicos, también puede lícitamente indicar
que los propietarios conservarán sus derechos a iniciar
o proseguir el proceso urbanizador y edificador -en cuyo curso
se produce la progresiva adquisición de facultades-
cuando el incumplimiento sea imputable a la Administración.
En este sentido, evidentemente, se completa el estatuto básico
del régimen jurídico de la propiedad urbana
y el precepto impugnado encuentra su cobertura en el art.
149.1.1.º de la Constitución Española.
c) (Art. 151.1 y 3, «Unidades de ejecución
con exceso de aprovechamiento real»).
Ha de aceptarse la impugnación de los recurrentes
cuando sostienen que, sin perjuicio de que la materia regulada
en el art. 151.1 y 3 TRLS caiga dentro de la esfera de la
competencia autonómica, difícilmente puede encajar
en el concepto de bases puesto que el propio art. 152 TRLS
-que regula el supuesto contrario, esto es, que el aprovechamiento
real sea inferior al susceptible de apropiación- tiene
atribuido un pretendido carácter supletorio (recurso
de la Generalidad de Cataluña núm. 2481/1990),
o cuando afirman que, más allá del legítimo
establecimiento del principio general de distribución
equitativa de beneficios y cargas derivados del desarrollo
urbanístico (arts. 140, 144.1, 154.1, etc.) que al
Estado corresponde en virtud de sus títulos competenciales,
el precepto impugnado dispone medidas concretas de carácter
urbanístico que exceden de tal principio general, por
lo que invaden la competencia autonómica (recurso de
la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares núm.
2337/1992).
Baste, en efecto, remitirnos a cuanto ya se ha dicho
en relación con los arts. 143 y 144 TRLS para concluir
que el art. 151.1 y 3 TRLS es contrario al bloque de la constitucionalidad.
A mayor abundamiento, ha de rechazarse la alegación
del Abogado del Estado en defensa del artículo impugnado
en el sentido de que resulte amparado por el art. 149.1.18.º
CE (bases de régimen jurídico de las Administraciones
Públicas), a la luz de cuanto hemos declarado respecto
del referido título competencial al enjuiciar el art.
104 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana.
d) (Art. 154.2, «Distribución justa de
beneficios y cargas»).
Por las mismas razones, ha de prosperar la impugnación
del art. 154.2 que formula el recurso de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares, habida cuenta de que contiene una concreción
del principio de distribución equitativa que no encuentra
amparo en ningún título competencial del Estado.
No obstante, este precepto hace una referencia a los
bienes de dominio y uso público que, para la representación
estatal, constituye una regulación del régimen
general del dominio público y, en consecuencia, se
trataría de una base del régimen jurídico
administrativo (art. 149.1.18.º CE). Conviene recordar,
sin embargo, que según una doctrina que reiteradamente
hemos sostenido (SSTC 77/1984, fundamento jurídico
3; 227/1988, fundamento jurídico 14; 103/1989, fundamento
jurídico 6; 149/1991, fundamento jurídico 1)
la titularidad del dominio público no es, en sí
misma, un criterio de delimitación competencial y que,
en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a
la porción del territorio así caracterizado
de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre
ese aspecto corresponden a otros Entes públicos que
no ostentan esa titularidad, sin perjuicio de que de ésta
se deriven ciertas facultades, como también advertíamos
en la STC 149/1991 (fundamento jurídico 1). En el presente
caso, además, no se pretende regular unas potestades
sobre los bienes demaniales de titularidad estatal que haya
que preservar, sino que se trata de la gestión urbanística
de bienes de dominio y uso público ya obtenidos, sea
por cesión gratuita o no, es decir, no es la materia
relativa al dominio público la que aquí ha de
considerarse prevalente, sino la más específica
del urbanismo y, en consecuencia, el título competencial
que descansa en el art. 148.1.3.º CE. El artículo
154.2 TRLS resulta, pues, contrario al orden constitucional
de competencias.
e) [Art. 166.1 a), c) y e), «Reglas para la reparcelación»].
Los recurrentes impugnan el carácter básico
de este artículo por entender que no se compadece con
el concepto de norma básica, máxime cuando la
letra a) establece como básico un criterio que los
mismos propietarios pueden modificar mediante acuerdo unánime
(recurso núm. 2342/1992). Para el Abogado del Estado,
sin embargo, las letras a) y c) del art. 166.1 TRLS encuentran
amparo en el art. 149.1.1.º CE en relación con
los arts. 33.1 y 2 y 47 CE en cuanto mínima garantía
de igualdad básica de los propietarios sujetos a reparcelación
-técnica de justo reparto de beneficios y cargas-,
en tanto que la letra e) del citado precepto más bien
se asiste competencialmente en el art. 149.1.18.º de
la Constitución Española.
En primer término, no puede compartirse el argumento
de la representación estatal en relación con
la letra a) del art. 166.1 TRLS, en virtud de cuanto ya hemos
declarado respecto del título competencial que se residencia
en el art. 149.1.1.º CE. No resulta en modo alguno admisible,
pues, una interpretación tan amplia del referido título
estatal que cierre a las Comunidades Autónomas la posibilidad
de fijar el régimen jurídico del derecho de
propiedad urbana, pieza central de la materia urbanística,
con respeto, claro está, de las condiciones básicas
que al Estado incumbe establecer. Desde un plano más
concreto, también hemos puesto de manifiesto que el
art. 149.1.1.º CE no puede amparar la configuración
de técnicas concretas, por más que puedan incidir
sobre la propiedad urbana, cuando exceden de la regulación
de las condiciones básicas de las facultades y deberes
fundamentales, como sucede, en los términos ya señalados,
en relación con el aprovechamiento tipo (arts. 95,
96, 97, 98 y 99), las unidades de ejecución (arts.
143, 151.1 y 3) y, ahora, con la técnica de la reparcelación
a la que se refieren las letras a) y c) del art. 166.1 TRLS.
No es suficiente, por tanto, que el art. 166 TRLS pretenda
hacer realidad el principio de distribución equitativa
de cargas y beneficios en relación con las facultades
dominicales para que tenga cobertura, sin más, en el
art. 149.1.1.º CE. Por el contrario, tal como hemos reiterado,
la opción por un concreto instrumento o técnica
urbanística -que no se desprenden necesariamente de
las condiciones básicas- pertenece a la competencia
sobre la materia urbanística.
La inconstitucionalidad de la calificación como
norma básica no obedece a que los propietarios, por
unanimidad, puedan establecer un criterio distinto al de la
proporcionalidad -puesto que, al fin y al cabo, la distribución
equitativa tiene a aquéllos por destinatarios y no
es incongruente que prevalezca otro criterio cuando es unánime-,
sino más bien a que el Estado carece de título
competencial suficiente para su regulación al amparo
del art. 149.1.1.º de la Constitución Española.
Las letras c) y e) del art. 166.1 TRLS inciden, sin
duda, más directamente sobre los criterios de valoración
que ha de contener el proyecto de reparcelación. El
art. 166.1, c) TRLS establece que las plantaciones, edificaciones,
obras, instalaciones y mejoras habrán de valorarse
con independencia del suelo, y su importe se satisfará
al propietario interesado con cargo al proyecto en concepto
de gastos de urbanización. El art. 166.1, e) TRLS,
por su parte, otorga un derecho a la indemnización
para los supuestos que contempla y en los términos
del art. 241 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana.
Para enjuiciar estos dos preceptos, es preciso recordar
que al Estado no le incumbe establecer y regular la reparcelación
urbanística como técnica concreta de distribución
equitativa de cargas y beneficios, por cuanto no encuentra
cobertura en el título que le otorga el art. 149.1.1.º
CE. De otra parte, es cierto también que hemos reiterado
que al Estado le compete regular la valoración a efectos
expropiatorios (art. 149.1.18.º CE). Pero, en rigor,
y a los efectos competenciales que al art. 149.1.18.º
CE interesan, no es la reparcelación una institución
expropiatoria sobre la que haya de proyectarse el referido
título estatal. En el diseño general del TRLS,
se trata de una actuación, inserta en la fase de ejecución
urbanística y, desde luego, en principio previa al
nacimiento del derecho mismo, en la que no está presente
el interés general de la misma forma que en la expropiación
forzosa stricto sensu (art. 33.3 CE), puesto que, por lo que
aquí interesa, persigue materializar el aprovechamiento
susceptible de apropiación de los particulares. De
ahí se infiere que las letras c) y e) del art. 166.1
TRLS tampoco pueden quedar amparadas por la competencia estatal
sobre expropiación forzosa y, en consecuencia, constituyen
disposiciones contrarias al bloque de la constitucionalidad.
f) (Art. 167, «Efectos del acuerdo aprobatorio
de la reparcelación»).
El Estado puede, desde luego, en virtud de su título
competencial 149.1.8.º CE, regular los efectos civiles
(transmisión, subrogación y afectación
real) que se anudan a los proyectos de reparcelación.
Lo que no puede, sin embargo, es vincular dichos efectos civiles
a un determinado momento procedimental concreto y a una técnica
urbanística concreta de la ejecución del planeamiento,
como hace el art. 167 al asociar aquellos efectos al «acuerdo
aprobatorio del proyecto de reparcelación»; ni
tampoco establecer la afectación de determinados terrenos
a concretas finalidades (patrimonio del suelo y usos previstos
en el planeamiento) que se encuadran en la materia típicamente
urbanística. Por esta razón, ha de estimarse
el precepto inconstitucional por contrario al orden de competencias.
g) (Art. 174.2, «Liberación de expropiaciones»).
Se impugna el carácter de «aplicación
plena» de este precepto que le atribuye la Disposición
final única, segunda, TRLS, en virtud del art. 149.1.8.º
y 18.º CE. La Generalidad de Cataluña impugna
el art. 174.2 TRLS por entender que regula materia propiamente
urbanística deslegitimando cualquier normativa urbanística.
Si se entiende que la liberación ex art. 174.2
TRLS sólo está conectada al incumplimiento de
los deberes básicos a que se refiere el art. 149.1.1.º
CE, preciso será concluir que el precepto impugnado
resulta contrario al orden constitucional de competencias.
En efecto, como hemos reiterado, desde el art. 149.1.1.º
CE no se pueden imponer conductas a la Administración
competente, bien sean para expropiar o, como aquí,
para impedir o prohibir el recurso a la técnica expropiatoria.
En este ámbito, el art. 149.1.1.º CE sólo
autoriza al legislador estatal a que establezca, en su caso,
la causa de expropiar, y no, como pretende el art. 174.2 TRLS,
a determinar cuándo es preceptiva o cuándo está
prohibida. Si le está vedado imponerla, porque no puede
sino limitarse a la definición, tampoco podrá
prohibirla.
Si, por el contrario, y desde una interpretación
sistemática, se concluye que la liberación constituye
una técnica ligada a la expropiación como sistema
de ejecución urbanística, ajena, por tanto,
al cumplimiento de los deberes básicos, con mayor razón
habrá de concluirse en su inconstitucionalidad, puesto
que, en tal hipótesis, el Estado no podría siquiera
establecer la causa de expropiar -que sigue a la competencia
material, según sabemos- y, menos aún, disciplinar
su utilización. En consecuencia, ha de declararse la
inconstitucionalidad del art. 174.2 del Texto Refundido de
la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana.
h) (Art. 176, «Incumplimiento del propietario
de bienes liberados»).
Ha de tenerse por plenamente fundada la impugnación
del recurrente (recurso núm. 2342/1992) cuando afirma
que este precepto sólo podría considerarse norma
básica si se remitiera a los deberes básicos
establecidos en la Ley, pero no en cuanto que en la
RESOLUCIÓN
liberatoria pueden señalarse otros deberes al margen
de los anteriores. En efecto, del tenor literal del art. 176
TRLS se infiere que incluye tanto los deberes que la Ley misma
establece, cuanto las condiciones que la
RESOLUCIÓN
pueda fijar. En la medida en que el Estado no tiene competencias
sobre la expropiación como sistema de actuación,
ni puede invocar la convergencia de otro título competencial
-como hace el art. 173 TRLS-, ha de concluirse necesariamente
en la invasión competencial del art. 176 TRLS cuando
establece la expropiación o la vía de apremio
ante el incumplimiento de los deberes establecidos en la
RESOLUCIÓN
liberatoria y, con ello, la del entero precepto puesto que
nada puede añadir ya a la expropiación por incumplimiento
de la función social de la propiedad y, en concreto,
de los deberes legales básicos que el propio TRLS reconoce.
Además, y en coherencia con cuanto se ha señalado
en la presente sentencia, tampoco desde el art. 149.1.1.º
CE podrían imponerse conductas a otras Administraciones,
como la obligación de expropiar -tal como pretende
el precepto aquí impugnado-, sino, en su caso, tan
sólo la determinación de una causa de expropiar,
que puede ser utilizada o no. En conclusión, pues,
el art. 176 TRLS es contrario a la Constitución.
i) (Art. 184.2, «Incumplimiento de las obligaciones
por el adjudicatario»).
El apartado 2.º del art. 184 TRLS dispone que el
adjudicatario del programa de actuación urbanística
«queda sujeto a las medidas de expropiación o
venta forzosa por incumplimiento de los deberes previstos
en esta Ley». Cierto es que el Estado carece de competencias
para regular tales programas así como para su adjudicación
misma y, en consecuencia, no podría anudar ciertos
efectos o consecuencias jurídicas a una institución
cuya regulación no le compete. Ahora bien, en el precepto
considerado no se hace sino asegurar la igualdad en el cumplimiento
de los deberes básicos del estatuto de la propiedad
urbana que gravan con carácter objetivo el suelo, cualquiera
que sea su titular (art. 149.1.1.º CE), y garantizar
que uno de los instrumentos a su servicio -la expropiación
o venta forzosa por incumplimiento de la función social
(art. 149.1.18.º CE)- no se vea desplazado por el mero
recurso a una técnica urbanística que corresponde
establecer a las Comunidades Autónomas, como aquí
ocurre con la adjudicación de programas de actuación
urbanística.
Sin forzar la inteligencia literal y sistemática
del precepto, es posible entender, cómo el propio representante
del Gobierno de las Islas Baleares reconoce, que el adjudicatario
queda sujeto a las medidas de expropiación o venta
forzosa por incumplimiento de los deberes básicos inherentes
al estatuto de la propiedad amparados en el art. 149.1.1.º
CE, pero no de cualesquiera otras obligaciones que aquél
haya contraído mediante convenio. Desde ese punto de
vista, hay que reconocer que el art. 184.2 TRLS queda amparado
por la competencia estatal ex art. 149.1.1.º CE, como
ha quedado dicho.
29. (Título IV, «Ejecución del planeamiento».
Capítulo IV, «Obtención de terrenos dotacionales».
Arts. 203 y 205).
a) (Art. 203, «Ocupación directa»).
Salvo en su apartado 1, el art. 203 TRLS es una mera
reproducción del art. 59 de la Ley 8/1990, impugnado
tanto por la Generalidad de Cataluña como por la Diputación
General de Aragón (Antecedentes núms. 7.H y
10.C, respectivamente, y reproducidos en los recursos núms.
2341 y 2342/1992 contra el art. 203 TRLS). En síntesis,
el motivo de la impugnación se resuelve en afirmar
que su contenido es puramente de gestión urbanística
y corresponde determinarlo a las Comunidades Autónomas.
Aduce asimismo la Generalidad de Cataluña que tiene
establecida de forma diversa la obtención de terrenos
dotacionales, regulación que luego ha pasado al Texto
Refundido aprobado por el Decreto Legislativo 1/1990, de 12
de julio, sobre legislación vigente en materia urbanística
en Cataluña, y que ha demostrado su eficacia desde
entonces.
Para dilucidar, a los efectos de la disputa competencial
aquí planteada, si estamos ante una técnica
de gestión urbanística cuya regulación
corresponde al legislador autonómico, en virtud de
su competencia exclusiva sobre urbanismo, o nos encontramos
ante una modalidad de la expropiación forzosa aplicada
en el ámbito urbanístico, es decir, ante una
variante o modalidad de la expropiación común
o general, hemos de examinar no sólo el art. 203 en
su integridad sino también el art. 204 TRLS, que viene
a completar la regulación dirigida a la obtención
de terrenos dotacionales, sin abono de justiprecio en metálico.
Si bien no cabe desconocer que se entrelazan en la regulación
de los mencionados preceptos notas características
de las técnicas de urbanismo o de la gestión
urbanística y elementos propios de la expropiación
forzosa, ha de entenderse, a nuestro limitado propósito,
que predomina la configuración de una singular modalidad
expropiatoria. En efecto, por la denominada ocupación
directa se produce, respecto a terrenos afectados por el planeamiento
a dotaciones públicas (que no hayan de ser objeto de
cesiones obligatorias y gratuitas), es decir, terrenos sin
aprovechamiento lucrativo para su propietario también
denominados «de aprovechamiento cero», la transmisión
coactiva de la titularidad dominical de tales terrenos a las
Administraciones urbanísticas actuantes para adscribirlos
a los usos y servicios públicos que motivaron su afectación
en el Plan de ordenación. La vinculación de
destino que éste dispuso se hace así efectiva,
trasladando la titularidad dominical de manos privadas a la
de Entes públicos, traslación que se realiza
de forma coactiva, y que se produce con una doble singularidad:
a) de una parte, la ocupación se realiza sin previo
pago del justiprecio, al igual que ocurre en la expropiación
de urgencia (arts. 52 y concordantes de la LEF), y b) de otra,
que el justiprecio no consiste aquí en el abono de
una indemnización dineraria como equivalente económico
del terreno ocupado, sino en la adjudicación al propietario
del aprovechamiento urbanístico patrimonializado para
que lo haga efectivo en una unidad de ejecución con
exceso de aprovechamiento real. Esta última característica
aproxima esta modalidad expropiatoria a la prevista en el
art. 217 TRLS, por la que unilateralmente la Administración
expropiante puede satisfacer el justiprecio mediante la adjudicación
de terrenos equivalentes, situados en la misma área
de reparto que el expropiado.
Se sigue de lo anterior que es apreciable en la ocupación
directa la existencia de alguna de las notas inherentes a
la estructura esencial de la potestad administrativa expropiatoria:
una privación singular y coactiva de derechos patrimoniales
mediante la sustitución por su equivalente económico:
o indemnización (el aprovechamiento urbanístico
correspondiente), y a través de un procedimiento formal,
al que después aludiremos.
Ha de añadirse asimismo que en virtud de lo dispuesto
en el art. 204.2 TRLS, la ocupación directa es susceptible
de transformarse o reconducirse a una propia o común
expropiación forzosa, a instancia del propietario expropiado,
si transcurren los plazos previstos en dicho precepto sin
que se produzca la aprobación definitiva del instrumento
redistributivo de la unidad de ejecución excedentaria,
que permita al propietario ocupado hacer efectivo en ésta
su aprovechamiento urbanístico. Esta posibilidad de
reconducción a la expropiación pone de relieve
que, en lo que aquí interesa, no nos hallamos en presencia
de una simple técnica de gestión urbanística
arbitrada por el legislador estatal, sino ante una determinación
legal para habilitar una modalidad expropiatoria, como alternativa
a la expropiación, cuya aplicación y regulación
procedimental queda en manos del legislador autonómico,
tal como señala el art. 203.3 del Texto Refundido de
la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana.
Al asimilarse la ocupación directa a la categoría
de la expropiación forzosa, el Estado se halla legitimado,
ex art. 149.1.18.º, para establecer ciertas garantías
expropiatorias con carácter de mínimo, sin perjuicio
de que las Comunidades Autónomas puedan instrumentar
las normas específicas del procedimiento que sean proporcionadas
a la singularidad de la clase de expropiación de que
se trate. Dichas reglas garantizadoras mínimas previstas
en el art. 203.3 TRLS vienen a coincidir, sustancialmente,
con las contenidas en el procedimiento general o común
de la expropiación forzosa
CONTENIDO en la LEF y en
su Reglamento ejecutivo, por lo que dicho apartado también
encuentra cobertura en el título competencial del art.
149.1.18.º de la Constitución Española.
Así, por lo que se refiere a la regla 1.ª,
la publicación de la relación de terrenos y
propietarios afectados no es sino fiel trasunto de la publicación
del acuerdo de necesidad de ocupación, que ha de incorporar
tal relación de inmuebles y de afectados, conforme
determinan los arts. 20 y 21.2 de la LEF; asimismo la necesidad
de notificación que dicha regla 1.ª, in fine,
dispone, viene también exigida por el procedimiento
general expropiatorio en los mencionados preceptos de la LEF,
datos estos a los que se añade en el caso de la ocupación
directa, y precisamente en función de su singularidad,
el del aprovechamiento urbanístico correspondiente
a cada propietario y la unidad o unidades de ejecución
donde podrán materializar aquel derecho. La regla 3.ª,
que dispone el seguimiento de las actuaciones con el Ministerio
Fiscal es idéntica básicamente a la contenida
en el art. 5.1 de la LEF, y finalmente, la regla 2.ª,
se corresponde con la formalización documental de las
actas (previas a la ocupación y de pago y ocupación)
que legitiman a la Administración expropiante para
la ocupación de los inmuebles expropiados.
Debe notarse, por último, que el apartado 1 del
art. 203 TRLS se limita a describir una técnica para
anudarle, caso de ser utilizada, determinadas garantías.
No pretende, en otras palabras, definir legalmente los supuestos
en que cabe hacer uso de esta especie expropiatoria mediante
la definición de la causa expropiandi que, como hemos
reiterado, es una competencia que sigue a la competencia material,
aquí reconducible a la de urbanismo, sino tan sólo
hacer una referencia instrumental a los fines aludidos.
Los apartados 4, 5 y 6 del art. 203 TRLS establecen
unas reglas registrales inmobiliarias que, a juicio del representante
estatal, encontrarían su amparo en el art. 149.1.8.º
CE, en cuanto es competencia exclusiva del Estado la materia
de ordenación de los registros.
Ciertamente, corresponde al Estado en exclusiva, por
virtud del precepto constitucional últimamente mencionado,
determinar los actos inscribibles en el Registro de la Propiedad,
los efectos y las operaciones registrales. La citada competencia
permite al legislador estatal fijar con carácter general,
para los supuestos en que se realicen operaciones jurídicas
como las aquí contempladas, ciertas consecuencias o
efectos, como la garantía de certificación.
Por ello, debe concluirse que el art. 203 TRLS en su totalidad
se acomoda al orden constitucional de distribución
de competencias.
b) (Art. 205, «Cesión obligatoria y gratuita
de dotaciones en unidad de ejecución»).
El motivo de impugnación aducido por la Generalidad
de Cataluña frente al art. 203 se reproduce igualmente
ante el art. 205 (recurso núm. 2481/1990 contra el
art. 61 Ley 8/1990). El Abogado del Estado, sin embargo, esgrime
argumentos específicos en defensa del precepto impugnado
en virtud del art. 149.1.18.º CE (Antecedente núm.
22.H, art. 61).
Para precisar el debate procesal, ha de notarse, en
primer término, que el recurso de la Diputación
General de Aragón (núm. 2341/1992) incurre en
el ya reiterado defecto de apoderamiento (fundamento jurídico
3.B), que el recurso de la Generalidad de Cataluña
núm. 2342/1992 se remite a las alegaciones contenidas
en su escrito (recurso núm. 2481/1990) contra el art.
61 de la Ley de 8/1990, al igual que el Abogado del Estado
cuyas alegaciones respecto del ahora art. 205 TRLS igualmente
se remiten a las ya realizadas en defensa del art. 61 Ley
8/1990, con olvido, ambas partes, de que el art. 205 TRLS
no es una mera reproducción del art. 61, aunque con
una sistemática distinta (61.2 ha pasado al 205.1 TRLS,
61.3 al 205.2 TRLS, y 61.1 al 205.3 TRLS), como, por lo demás,
ocurre con otros muchos artículos del Texto Refundido
que ya hemos enjuiciado. De este modo queda así delimitada
la cuestión planteada. Por otra parte, para la representación
estatal, los apartados 1 y 2 -que declaran la cesión
obligatoria y gratuita de los terrenos afectos a dotaciones
locales y precisan el momento en el que se produce la transmisión-,
quedarían amparados en el art. 149.1.1.º CE porque
inciden directamente en determinados derechos de propiedad,
y no sólo en el art. 149.1.18.º CE. El art. 205.3
encontraría su cobertura en el art. 149.1.18.º
CE en la medida en que, al garantizar la afectación
de los terrenos dotacionales no obtenidos por expropiación,
constituye una base del régimen jurídico-administrativo.
Ha de rechazarse la impugnación relativa al primer
apartado del art. 205 TRLS, en la medida en que se trata de
un precepto que conecta inmediatamente con el deber básico
de cesión de terrenos destinados a dotaciones públicas
[art. 20.1, a) TRLS], amparado por el art. 149.1.1.º
CE, en los términos allí indicados (cfr. fundamento
jurídico 17.b).
Los apartados 2 y 3 del art. 205 TRLS, por el contrario,
establecen cuándo y cómo se producen las cesiones
obligatorias y gratuitas, lo que pertenece a la competencia
de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo,
a la luz de cuanto se ha dicho. Sin embargo, el Estado puede
fijar ciertas garantías respecto de la forma de articularse
la cesión a los fines previstos en el art. 149.1.1.º
CE, operación ésta ajena a lo que disponen los
apartados 2 y 3 del art. 205 TRLS. En suma, pues, debe declararse
que el art. 205.1 TRLS es conforme con la Constitución
y que los apartados 2 y 3 del mismo precepto son contrarios
al orden constitucional de distribución de competencias.
30. [Título IV y Título V. Arts. 199.1,
b) y 2, b); 202.1-4; 204; 206; 207, «Sobre la obtención
de terrenos dotacionales y disposiciones generales en materia
de supuestos de expropiación forzosa»].
Frente a estos artículos se discute la aplicación
plena que les atribuye la Disposición final única,
segunda, del TRLS, por virtud de los arts. 149.1.8.º
y 18.º CE. El recurso de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares sostiene que los arts. 199.1, b) y 2,
b), 206 y 207 TRLS no constituyen
CONTENIDO propio de la competencia
en materia de expropiación forzosa, sino utilización
instrumental de la expropiación y ocupación
directa como sistema de ejecución urbanística,
o como expropiación-sanción, por lo que corresponde
a las Comunidades Autónomas la decisión acerca
de los supuestos en que debe utilizarse. En parecidos términos,
la Generalidad de Cataluña (recursos núms. 2481/1990
y 2342/1992) sostiene que los arts. 206 y 207 son de la competencia
autonómica porque en virtud de la doctrina de la STC
37/1987 son las Comunidades Autónomas y no el Estado
las que ostentan la potestad de definir legalmente los supuestos
en que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio mediante
la definición de la causa expropiandi. Contra el art.
202.4 TRLS (recurso núm. 2481/1990) alega, por relación
con otros preceptos de los que pretendió su declaración
como no básicos (arts. 32 y 203.2-6 TRLS, antes 38
y 59 Ley 8/1990), que invade la competencia urbanística.
La Diputación General de Aragón impugna los
arts. 199.1, b) y 2, b), 202.1-4 y 204 TRLS por considerar
que implican no una regulación institucional de la
expropiación forzosa o de la ocupación directa,
sino su utilización instrumental y la configuración
de la causa de expropiar.
En suma, se debate la opción del legislador estatal
al calificar de «aplicación plena» la técnica
expropiatoria y la ocupación directa y, en concreto,
la definición de la causa expropiandi que por inscribirse
en el ámbito de una competencia sectorial autonómica
no corresponde al Estado establecer. No obstante este alegato,
lo cierto es que tales preceptos contienen una compleja regulación
que incide sobre variados aspectos que conviene deslindar
oportunamente.
Con carácter preliminar, obligado es dar por
reproducido ahora cuanto se ha señalado al enjuiciar
los arts. 203 y 205 TRLS, éstos de carácter
básico, y en particular la doctrina relativa al art.
149.1.1.º de la Constitución Española.
En primer término, ha de darse la razón
a los recurrentes cuando impugnan el art. 199.1, b) y 2, b)
TRLS porque, en este supuesto, en efecto, se configura la
expropiación como un instrumento necesario -dado el
carácter «pleno» y excluyente del precepto-,
lo cual es radicalmente incompatible con el sistema de reparto
competencial, de conformidad con lo que hemos declarado. El
Estado carece de competencias para establecer cuál
o cuáles sean las vías necesarias e indisponibles
para obtener terrenos dotacionales -que es la materia sobre
la que se pretenden imponer unos concretos medios- al tiempo
que su competencia ex art. 149.1.18.º CE no alcanza más
allá de la fijación de las garantías
expropiatorias -también en su variante urbanística-.
La regulación de la causa de expropiar para la obtención
de terrenos dotacionales y la definición de la ocupación
directa corresponde a las Comunidades Autónomas.
El Abogado del Estado en su defensa alega que lo que
pretende el art. 199.1, b) y 2, b) TRLS no es sino asegurar
la disponibilidad del instrumento expropiatorio -en alternativa
con la ocupación directa- para obtener terrenos destinados
a sistemas generales en suelo urbano y a dotaciones públicas
de carácter local, reconociendo que enuncian genéricas
causas de expropiar. Y es justamente esa regulación
la que resulta inconstitucional por extralimitación
competencial, sin que enerve tal conclusión el hecho
de que el artículo impugnado, como señala la
representación estatal, no impida a las Comunidades
Autónomas la definición de otras causas de expropiar
dentro de sus competencias, puesto que el problema no radica
en que no se deje espacio para la normación autonómica,
sino, más precisamente, en que el Estado carece de
competencias para dictar con carácter básico
o «pleno» una causa de expropiar cuando no tiene
competencias sobre la materia o sector, como en el presente
caso, para regular la obtención de terrenos dotacionales
ni, como hemos declarado, para definir la ocupación
directa.
En lo que al art. 202, apartados 1 a 4, TRLS concierne,
debe declararse la inconstitucionalidad del precepto en virtud
de los siguientes argumentos:
1) En primer término, se trata no de regular
la expropiación sino de determinar la obtención
de terrenos dotacionales que no deben ser cedidos gratuitamente;
estamos, pues, en el ámbito urbanístico, con
referencia a técnicas urbanísticas tales como
dotaciones excluidas de unidades de ejecución.
2) En realidad, no se pretende aquí regular una
garantía expropiatoria o alguna singularidad de la
expropiación urbanística, sino la dimensión
temporal de la ejecución del planeamiento en cuanto
al momento en que los sistemas generales y las dotaciones
locales de suelo urbano deban pasar a manos públicas.
Para ello se parte, implícitamente, de que los mecanismos
coactivos de obtención -expropiación u ocupación
directa- deben estar previstos en el programa de actuación
de los Planes Generales, imponiendo así un concreto
modelo urbanístico a las Comunidades Autónomas
(202.1, inciso final).
3) Por tanto, no puede servir de título habilitante
el del art. 149.1.18.º CE de legislación sobre
expropiación, pues no es tal la materia objeto de normación,
sino que se establecen las consecuencias de la inactividad
administrativa respecto a la no ejecución en plazo
del Plan General en suelo urbano, con determinación
de plazos concretos y de procedimiento administrativo para
lograr la expropiación a instancia del propietario,
aspectos éstos -procedimiento y sus plazos- que pertenecen
a la competencia urbanística sustantiva. Todo ello
sin perjuicio, además, de la clara conexión
del art. 204.4 TRLS con el art. 32 TRLS, que le hace acreedor
de la misma censura. En suma, pues, el art. 202, apartados
1 a 4, del TRLS es contrario al orden constitucional de distribución
de competencias.
Ello no empece, sin embargo, a que el Estado por virtud
de sus competencias del art. 149.1.1.º CE pueda establecer
garantías en favor de los particulares frente a la
inactividad expropiatoria de las Administraciones competentes
en materia de urbanismo.
Finalmente, y por virtud de cuanto se ha dicho, la impugnación
del art. 206.1 TRLS ha de tenerse por plenamente fundada -a
excepción de la relativa a la letra f) del apartado
1- en la medida en que establece -además con un pretendido
carácter excluyente o pleno- diversas causas de expropiar
en materia urbanística, sin que en los referidos supuestos
(con la salvedad de la expropiación por incumplimiento
de la función social de los deberes básicos
que conforman la propiedad urbana: art. 149.1.1.º CE)
quepa apreciar ningún otro título estatal convergente.
El hecho de que la letra g) del art. 206.1 («los demás
supuestos legalmente previstos») permita añadir
nuevas causas de expropiar a las Comunidades Autónomas
no empece a su inconstitucionalidad por vicio de incompetencia,
como parece pretender la representación del Estado.
Cierto es, como éste alega, que las Comunidades Autónomas
no tienen tampoco el monopolio para definir legalmente las
causas de expropiar -hemos reiterado que el art. 149.1.1.º
CE legitima al Estado para definirlas-, pero no lo es menos
que, con carácter general, será a las Comunidades
Autónomas a las que corresponda establecerlas en virtud
de sus propias competencias y, en el precepto impugnado, no
es posible identificar título estatal capaz de oponerse
a la competencia urbanística autonómica. Ha
de admitirse que los supuestos expropiatorios y sus respectivos
procedimientos y garantías se encuentran estrechamente
entrelazados, hasta el punto de que ciertas especies expropiatorias
no sólo requieren ya procedimientos específicos,
sino también garantías también ajustadas
a su naturaleza.
De ahí se infiere que, a pesar del deslinde competencial
(las garantías expropiatorias en manos del Estado,
de un lado, y la definición de la causa de expropiar
reservada al que ostente la competencia material, de otro)
al Estado le es lícito establecer por coherencia con
sus competencias exclusivas sobre las garantías expropiatorias
las causas de expropiar cuando no ostente la competencia material
o sustantiva, como hace, en efecto, la Ley de Expropiación
Forzosa 1954. Pero, en tales hipótesis, la definición
estatal de una causa expropiandi sobre una materia sobre la
que no tenga competencias (obras públicas; valor artístico,
histórico o arqueológico; etc.) no será
sino un simple punto de referencia para identificar o establecer,
en su caso, las garantías expropiatorias específicas
que una determinada clase de expropiación pueda merecer
(urbanística; obras públicas; ocupación
temporal; etc.), pero la causa de expropiar en sí misma
nunca podrá tener carácter indisponible para
las Comunidades Autónomas.
Por su parte, el art. 206.2 TRLS dispone que la expropiación
para los fines previstos en las letras d) y e) del apartado
1 del mismo artículo será posible antes del
planeamiento parcial en suelo urbanizable programado, y en
los supuestos de la letra e), sólo si el destino fuera
la construcción de viviendas, requerirá su inclusión
en el correspondiente programa de actuación pública.
Las dos reglas tienen en común regular la influencia
del planeamiento en el ejercicio de la potestad expropiatoria.
De ahí que no encuentran cobertura en el art. 149.1.18.º
CE y constituyan una determinación de procedimiento
perfectamente disponible y su carácter de aplicación
«plena» sea inconstitucional.
Por lo que hace a la expropiación por incumplimiento
de la función social de la propiedad [arts. 206.1,
f) y 207], esta definición de causa expropiandi, sólo
se justifica en virtud de la competencia material para establecer
deberes básicos amparados por el art. 149.1.1.º
CE, no cualquier incumplimiento de los deberes que el TRLS
establece. Habrá de interpretarse, pues, en cada caso,
si estamos ante el incumplimiento de un deber básico
en el sentido de aquellos que al Estado incumbe fijar ex art.
149.1.1.º de la Constitución Española.
Con todo, el art. 207 TRLS, a diferencia del art. 206.1,
f) TRLS que se reduce a la fijación de la causa expropiandi,
establece la expropiación por incumplimiento de la
función social con carácter imperativo («se
aplicará», dice el precepto), por lo que, a la
luz de cuanto se ha dicho y en coherencia con otros preceptos
del TRLS de cuya inteligencia se desprende el mencionado carácter
obligatorio, no puede admitirse su conformidad constitucional.
Baste recordar, en efecto, que el Estado puede establecer
como causa de expropiar el incumplimiento de los deberes básicos
amparados en el art. 149.1.1.º CE, sean éstos
en su dimensión temporal (cumplimiento intempestivo),
o espacial (violación de la terminante prohibición
de nacimiento de propiedad urbana). Lo que no puede, sin embargo,
es imponer conductas a la Administración competente,
con apoyo en el art. 149.1.1.º CE. En consecuencia, pues,
el art. 206.1, f) TRLS es conforme con el orden constitucional
de competencias y el art. 207 TRLS, por el contrario, es inconstitucional.
Los arts. 199.1, b) y 2, b); 206.1 (a excepción
de la letra f), y 206.2, son contrarios al orden constitucional
de competencias. El art. 202, párrafos 1 a 4, TRLS
es también inconstitucional.
I) Título V Del TRLS: «Expropiaciones y régimen
de venta forzosa»
Sin perjuicio de que en el fundamento jurídico
anterior, por razones de sistemática interna, haya
sido oportuno introducirnos en el enjuiciamiento de los preceptos
de cabecera del Título V (arts. 206 y 207 TRLS), procedemos
seguidamente al examen de los restantes artículos impugnados
que se localizan en el referido Título.
31. (Arts. 220.1, 221, «Sobre procedimiento de
tasación conjunta y de expropiación individual»).
Los arts. 220.1 y 221 TRLS han sido objeto de impugnación
por la Generalidad de Cataluña por entender que estos
preceptos no pueden ser considerados de aplicación
plena ya que materialmente no responden a un título
competencial exclusivo del Estado. su contenido supone una
indebida vinculación de las actuaciones de los órganos
autonómicos a la decisión normativa estatal,
vulnerando el orden competencial fijado en los arts. 149.1.18.º
CE y 10.1.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
No puede desconocerse que el Capítulo III del
Título V, en el que se insertan los preceptos impugnados,
pretende regular diversos procedimientos expropiatorios (de
tasación conjunta e individual). En concreto, el art.
220.1 TRLS atribuye el efecto implícito de declarar
la urgente ocupación a la
RESOLUCIÓN autonómica
que apruebe el expediente de tasación conjunta, con
lo que ello significa de merma de garantías para el
expropiado y de facilidad para la acción administrativa;
el art. 221 TRLS contiene ciertas garantías para los
expropiados en procedimiento individual en relación
con la legislación general de expropiación forzosa,
así como su justificada excepción.
No se trata aquí de la fijación de una
causa expropiandi, que incumbe a quien ostente la competencia
material, sino de un procedimiento expropiatorio. Como se
ha insistido, el Estado ostenta una competencia general sobre
la expropiación forzosa, que no se limita a lo básico
(art. 149.1.18.º CE) y que comprende la determinación
de las garantías expropiatorias. Ahora bien, ello no
significa que pueda establecer y predeterminar en detalle
todas las garantías que rodean a la institución,
sean en más o en menos (aquí claramente en menos),
de cualquier especie expropiatoria y en todos los sectores
del ordenamiento. Más allá de su competencia
para regular la expropiación con carácter general,
el legislador estatal ha de considerar los títulos
competenciales sectoriales en juego, con los que deberá
articularse. Por ello, cuando el sector de que se trate sea
de la exclusiva competencia autonómica, las peculiaridades
que merezcan las expropiaciones especiales sólo podrán
ser establecidas, en su caso, con un marcado carácter
principial o mínimo y en cuanto sean expresión
de las garantías procedimentales generales. En otros
términos, a la regulación del procedimiento
expropiatorio especial le es aplicable en buena medida la
doctrina sobre el reparto competencial del procedimiento administrativo,
esto es, que se trata de una competencia adjetiva que sigue
a la competencia material o sustantiva, con respeto, claro
está, de las normas generales atinentes al procedimiento
expropiatorio general que al Estado le corresponde establecer
y sin perjuicio también de que no se le pueda negar
de raíz la posibilidad de fijar alguna norma especial
en cuanto expresión o modulación de las normas
procedimentales generales.
Así las cosas, la regulación de los preceptos
impugnados excede notablemente de tal carácter mínimo
o principial y, en consecuencia, los arts. 220.1 y 221 TRLS
deben ser declarados inconstitucionales.
32. (Título V, «Expropiaciones y régimen
de venta forzosa», Arts. 227.1; 228.3 y 4).
a) (Art. 227.1, «Venta forzosa por incumplimiento
de deberes urbanísticos»).
El Estado puede establecer la expropiación o
la venta forzosa, según hemos reiterado, frente al
incumplimiento de aquellos deberes básicos para cuya
regulación sí tiene competencias al amparo del
art. 149.1.1.º CE. Pero el artículo aquí
impugnado hace, en realidad, algo más. De un lado,
impone a la Administración competente la utilización
de estos instrumentos, siendo así que, como ya nos
consta, desde el art. 149.1.1.º CE no puede el Estado
exigir a otras Administraciones determinadas conductas. De
otro, y al margen de la completa remisión a la legislación
autonómica aplicable, el segundo párrafo del
art. 227.1 TRLS dispone que la indemnización al propietario
por la venta forzosa habrá de hacerse «por el
valor correspondiente al grado de adquisición de facultades
urbanísticas», extremo este que encuentra clara
cobertura en la competencia estatal para determinar el justiprecio
(art. 149.1.18.º CE) de unas facultades, además,
cuyas condiciones básicas compete regular.
En consecuencia, pues, el primer inciso del art. 227.1
TRLS es contrario al sistema constitucional de distribución
de competencias. El segundo párrafo, por el contrario,
resulta conforme con la Constitución («La venta
forzosa, en los supuestos en los que proceda de conformidad
con lo dispuesto en esta Ley, se realizará a través
del procedimiento que se determine en la legislación
aplicable, indemnizándose al propietario por el valor
correspondiente al grado de adquisición de facultades
urbanísticas»).
b) (Art. 228.3 y 4, «Edificaciones ruinosas e
inadecuadas»).
Este precepto se refiere a la valoración de los
terrenos con edificaciones ruinosas o inadecuadas. Para la
Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, el art. 228.3
y 4 TRLS invade la competencia autonómica en virtud
de los mismos argumentos aducidos en relación con los
arts. 27, 32 y 59 TRLS, que ya hemos analizado, y a los que,
en efecto, cabe remitirse para la resolución de la
presente impugnación, en particular al art. 59.1 y
2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana.
Ciertamente, entre las condiciones básicas que
garanticen la igualdad, el Estado puede establecer ciertos
deberes de conservación de los edificios, como establece
el art. 228.1, en su primer párrafo. Por las mismas
razones expuestas al examinar el art. 30 TRLS, con el que
el precepto ahora considerado guarda una clara relación,
debe admitirse en principio la posibilidad de que el Estado
establezca, como reacción ante el incumplimiento de
un deber amparado en la regla 1.ª del art. 149.1 CE,
una reducción como la prevista en el art. 228.3 TRLS.
Sin embargo, no todo el art. 228.3 TRLS admite una interpretación
conforme por su referencia al aprovechamiento tipo, inciso
que no es compatible con el orden constitucional de competencias.
El art. 228.4 TRLS, por su parte, se limita a configurar
ob rem el régimen del art. 228, y, como acertadamente
alega el Abogado del Estado, tiene su cobertura en el art.
149.1.8.º CE por su evidente incidencia sobre el tráfico
jurídico-privado.
En conclusión, pues, el apartado 3.º del
art. 228 TRLS es conforme al orden constitucional de distribución
de competencias, salvo su inciso «según el aprovechamiento
tipo vigente al tiempo de la tasación», en tanto
que su apartado 4.º resulta constitucional.
J) Título VI Del TRLS: «Supuestos indemnizatorios»
33. (Art. 237, «Indemnización por alteración
del planeamiento»; art. 238, «Indemnización
por alteración del planeamiento, con derecho a edificar»;
art. 239, «Indemnización por vinculaciones singulares»;
art. 241, «Cláusula residual de indemnización»).
Los motivos de impugnación que resultan de las
alegaciones de los recurrentes (recursos núm. 2481/1990
frente a los arts. 86-89 Ley 8/1990; núm. 2342/1992
contra los que los reproducen y además contra 237.2,
238.2, 239.2; núm. 2486/1990 y 2341/1992, así
como el núm. 2337/1992) se sintetizan en tres consideraciones:
primero, corresponde a la legislación urbanística
autonómica la determinación de los supuestos
de indemnización; segundo, la materia no debe encuadrarse
como perteneciente al ámbito relativo a la dinámica
del «sistema de responsabilidad de las Administraciones
Públicas», por no concurrir los supuestos estructurales
para ello, puesto que, además, la competencia estatal
no puede absorber un sector específico que pertenece
a la disponibilidad autonómica; y, tercero, la generalidad
con que están redactados estos preceptos no responde
a lo que deba ser la regulación del derecho de los
particulares a ser indemnizados por cualquier lesión
que padezcan en sus bienes o derechos, reconocidos en el art.
106.2 CE (Antecedentes núms. 7.H; 10.C; 25.C; 28.C
y 31.B).
En primer término, no puede compartirse este
último argumento, habida cuenta de que precisamente
la nota de generalidad de esos preceptos responde a la estructura
de una regulación básica que se resuelve en
contenidos mínimos o incompletos según los casos,
susceptibles de desarrollos diversos. Es evidente que el reproche
de generalidad, por sí mismo, no puede determinar la
inconstitucionalidad de los artículos impugnados por
su carácter básico.
La regulación contenida en los preceptos enjuiciados
establece los casos en que la Administración urbanística
viene obligada a indemnizar a los propietarios afectados en
virtud de la alteración (modificación o revisión)
del planeamiento, materia esta que encaja plenamente en el
régimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Públicas, atribuida al Estado por el art. 149.1.18.º
de la Constitución Española.
El art. 149.1.18.º CE no puede excluir que, además
de esa normativa común que representa el sistema de
responsabilidad para todo el territorio, las Comunidades Autónomas
puedan establecer otros supuestos indemnizatorios en concepto
de responsabilidad administrativa, siempre que, naturalmente,
respeten aquellas normas estatales con las que en todo caso
habrán de cohonestarse y sirvan al desarrollo de una
política sectorial determinada. En ese sentido, la
eventual regulación de nuevos supuestos indemnizatorios
en el ámbito de las competencias exclusivas autonómicas
constituye una garantía -indemnizatoria- que se superpone
a la garantía indemnizatoria general que al Estado
compete establecer.
Por último, es evidente el paralelismo que guarda
esta figura (art. 106.2 CE) con la expropiatoria (art. 33.3
CE), ambas recogidas a efectos competenciales en el art. 149.1.18.º
CE, y modalidades de un mismo género: la garantía
patrimonial del ciudadano. Supuestos indemnizatorios, sea
a título de responsabilidad administrativa o de expropiación
forzosa, que no siempre cabe distinguir fácilmente
(pues desde la perspectiva constitucional bien podrían
calificarse también de expropiatorios algunos de los
supuestos contemplados en los arts. 237 y ss. TRLS), pero
que, en todo caso, encuentran su cobijo, en los términos
indicados, en el art. 149.1.18.º de la Constitución
Española.
A resultas de cuanto antecede, cabe concluir que los
preceptos impugnados son conformes al orden constitucional.
K) Título VII Del TRLS: «Intervención
administrativa en la edificación y uso del suelo, y
disciplina urbanística»
34. (Arts. 242.1 y 6; 246.2; 248; 249; 253.3; 254.2).
a) (Art. 242.1 y 6, «Actos sujetos a licencia»).
El art. 242.1 y 6 TRLS, relativo a los actos sujetos
a licencia urbanística, ha sido objeto de impugnación,
igualmente, por su carácter básico. La Generalidad
de Cataluña impugna el apartado 1.º del art. 242
en virtud del cual «todoacto de edificación requerirá
la preceptiva licencia municipal», puesto que, aduce,
por muy lógica que sea esa regulación, corresponde
dictarla a quien tenga la competencia en materia urbanística,
advirtiendo que no se impugna el siguiente artículo,
el 243, que es donde se establece la competencia de los entes
locales para otorgar las licencias.
Hemos de situar la actividad edificatoria, en cuanto
actividad final a la que han de incorporarse los propietarios
de suelo tras la correspondiente urbanización, en el
contexto del sistema que el legislador estatal ha diseñado
como estatuto básico de la propiedad urbana, desde
su competencia ex art. 149.1.1.º CE. En tal sentido,
el acto de edificación implica la materialización
sobre un determinado terreno -solar- del aprovechamiento urbanístico
patrimonializado por el titular dominical de aquél,
de tal manera que el acto autorizatorio de la licencia municipal
no es sino el modo de control o intervención administrativa
para fiscalizar si se ha producido la adquisición de
dicha concreta facultad urbanística, cual es el «derecho
a edificar», cumpliendo así la licencia no sólo
la finalidad de comprobar si la edificación proyectada
se ajusta al Plan y a la legislación urbanística
sino también, como prescribe el art. 242.4, para las
actuaciones asistemáticas, si el aprovechamiento proyectado
se ajusta al susceptible de apropiación.
No puede entenderse el precepto enjuiciado desconectado
del art. 33 TRLS en cuanto éste dispone que «el
otorgamiento de la licencia determinará la adquisición
del derecho a edificar, siempre que el proyecto presentado
fuera conforme con la ordenación urbanística
aplicable». Situado en este contexto legal, el art.
242.1 TRLS al exigir con carácter preceptivo la licencia
para «todo acto de edificación» responde
a la lógica interna de la regulación de las
condiciones básicas que garanticen la igualdad en el
ejercicio de los derechos de la propiedad urbana (derecho
a edificar), regulación que al Estado compete en virtud
del art. 149.1.1.º CE. Ello explica que el apartado 1,
objeto de nuestro enjuiciamiento, aluda exclusivamente a actos
de edificación, y no a los restantes supuestos de usos
del suelo y del subsuelo que, en cuanto no se ordenan directamente
a materializar el aprovechamiento urbanístico, no pueden
ampararse en el invocado título competencial del Estado.
Es otro, sin embargo, el título competencial
en juego respecto del apartado 6 del art. 242 TRLS. Este precepto,
en atención a su contenido se encuadra en la competencia
del Estado sobre las bases del régimen jurídico
de las Administraciones Públicas y del procedimiento
administrativo común (art. 149.1.18.º CE) por
lo que debe rechazarse la impugnación esgrimida en
punto al art. 242.6 TRLS. Regulación que ha venido
a recogerse en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.
b) (Art. 246.2, «Ordenes de ejecución por
motivos turísticos o culturales»).
El art. 246.2 TRLS es impugnado por la Generalidad de
Cataluña por entender que pertenece a lo que denomina
«función urbanística». El tenor
literal del precepto impugnado y su misma ubicación
sistemática, sin embargo, ponen de relieve que se trata
de regular el «deber de conservación»,
como inherente a la propiedad urbana, esto es, un deber que
constituye una expresión de la función social
de esta forma de propiedad. Sobre ese deber de conservación
genérico, el precepto en cuestión añade
e incorpora la perspectiva del patrimonio histórico,
íntimamente unida con frecuencia a la de la propiedad
urbana. El art. 246.2 TRLS regula el deber genérico
de la propiedad urbana monumental de soportar el coste económico
de las obras de conservación y reforma siempre que
no supere el límite del indicado deber de conservación
que le corresponda, a partir del cual la ejecución
de las obras correrá a cargo de la Entidad que lo ordene.
En otras palabras, el objeto del precepto es fijar las condiciones
básicas del ejercicio del derecho de propiedad urbana
y monumental obligando a su titular a soportar el coste económico
de la conservación, siempre que no se rebase el límite
razonablemente exigible por virtud de la función social
(arts. 33.2 y 53.1 CE).
A efectos del orden constitucional de distribución
de competencias, este tema se reconduce, pues, a la regulación
del derecho de propiedad privada (art. 149.1.1.º CE)
y no a la genérica función urbanística
(art. 148.3 CE). En realidad, el art. 246.2 TRLS conecta inmediatamente
con el art. 21 TRLS que establece los deberes básicos
de uso, conservación y rehabilitación. Sobre
el propietario de toda clase de terrenos y construcciones
pesa el deber básico de mantenerlos en condiciones
de seguridad, salubridad y ornato público y quedarán
sujetos igualmente a las normas sobre protección del
medio ambiente y de los patrimonios, los arquitectónicos
y arqueológicos, y sobre rehabilitación urbana
(art. 21.1 TRLS). Finalmente, dispone que el coste de las
obras necesarias para hacer efectivos tales deberes será
sufragado por los propietarios o la Administración,
en los términos que establezca la legislación
aplicable (art. 21.2 TRLS). Salta a la vista que se limita
a formular unos deberes genéricos y mínimos
que habrán de ser colmados por la legislación
sectorial aplicable dictada en el marco del sistema competencial
en materias como patrimonio histórico o medio ambiente,
entre otras. Es evidente, pues, que el art. 21 TRLS -ubicado
en la Sección 1.ª del Capítulo III, sobre
régimen del suelo urbano y urbanizable- y, con conexión
con éste, el art. 246.2 TRLS aquí impugnado,
quedan a cubierto por las condiciones básicas a las
que se refiere el art. 149.1.1.º de la Constitución
Española.
Por otra parte, el art. 246.2 TRLS en cuanto establece
la existencia de un límite o frontera entre aquellos
deberes de conservación que son manifestación
de la función social (art. 33.2 CE) y aquellos otros
que desbordan las exigencias de aquélla y, por consiguiente,
están sujetos a indemnización (art. 33.3 CE),
entronca también con la competencia estatal en materia
de expropiación forzosa en punto a la indemnización
(art. 149.1.18.º CE), al apuntar la divisoria entre las
obras no indemnizables (por estar contenidas dentro del deber
de conservación que les corresponda en virtud de la
función social), de aquellas otras que, excediendo
de lo que le es exigible al propietario, sirven directamente
al interés general, como afirma «el precepto,
y tienen, en consecuencia, impacto materialmente expropiatorio».
En efecto, la distinción a la que implícitamente
el art. 246.2 en conexión con el art. 21.2 TRLS hace
referencia entre intervención delimitadora del
CONTENIDO
del derecho (art. 33.2 CE) e injerencia expropiatoria (art.
33.3 CE) supone el reconocimiento de que el legislador, al
delimitar en el presente caso los deberes inherentes a la
propiedad urbana en aras de la función social (art.
33.2 CE), puede establecer, en virtud del interés general
(aquí, por motivos turísticos o culturales;
art. 246.1 TRLS), obligaciones y cargas con efectos materialmente
expropiatorios por ser susceptibles de privar de toda rentabilidad
económica o utilidad privada al derecho de propiedad,
desbordando, en consecuencia, el
CONTENIDO esencial del dominio
y surgiendo entonces el deber de indemnizar (SSTC 227/1988,
F. 11; 170/1989, F. 8; etc.). Ciertamente, no quiere ello
decir que sea el legislador estatal el único obligado
o competente para fijar los supuestos indemnizatorios o la
divisoria entre la delimitación del
CONTENIDO y la
ablación del mismo, pues ello es una obligación
(art. 33.3 CE) que pesa sobre cualquier legislador (como se
infiere, entre otras, de las SSTC 37/1987 ó 170/1989),
pero es evidente que en el caso del art. 246.2 TRLS no hace
sino reconocer un deber básico (art. 149.1.1.º
CE) y apuntar cuándo su cumplimiento da derecho a indemnización
(art. 149.1.18.º).
c) (Art. 248, «Obras de edificación sin
licencia o sin ajustarse a sus determinaciones en curso de
ejecución»; art. 249, «Obras terminadas
sin licencia o sin ajustarse a sus determinaciones»).
Los recursos de la Generalidad de Cataluña y
de la Diputación General de Aragón reproducen
argumentos similares a los ya expuestos en relación
con los arts. 38 y ss. TRLS (y los correspondientes de la
Ley 8/1990), con los que los arts. 248 y 249 TRLS guardan
una evidente relación, por entender que no es sino
la pura disciplina urbanística lo que el precepto impugnado
pretende regular con carácter básico.
Ha de comenzarse por recordar que la mera calificación
legal o doctrinal de «disciplina urbanística»,
como ha quedado dicho, no constituye un criterio definitivo,
sino la materia o materias que esos preceptos encierran a
efectos competenciales. En ese sentido, preciso es admitir
que los artículos 248 y 249 TRLS tienen por objeto
inmediato la restauración de la legalidad urbanística,
no la regulación de las condiciones básicas
de ejercicio de las facultades que integran el derecho de
propiedad urbana, aunque sin duda inciden sobre él,
a diferencia de la regulación de los artículos
38 y siguientes del TRLS en la que, entre otros aspectos,
se pretende establecer las condiciones básicas de adquisición
y pérdida del derecho a la edificación, las
condiciones para materializar el mismo ius aedificandi.
Por el contrario, el mismo encabezamiento de la Sección
Tercera («Protección de la legalidad urbanística»)
del Capítulo I del Título VII resulta bien elocuente
en el sentido de que los preceptos en cuestión no persiguen,
cuando menos de forma directa, regular el ejercicio del derecho
de propiedad urbana en sus elementos más básicos,
sino la reacción del ordenamiento por infracción
de la legalidad urbanística, bien determinando que
el órgano municipal competente acuerde la suspensión
inmediata de la ejecución de las obras (art. 248),
bien disponiendo las medidas municipales posibles cuando la
obra ilegal ya está terminada (art. 249). Por lo que
hace al primero de los preceptos impugnados, cabe concluir
que no tiene otro propósito que establecer los requisitos
subjetivos y objetivos, el procedimiento de suspensión
y los efectos que se siguen de su posible legalización.
En cuanto al segundo, se llega a idéntico resultado,
puesto que lo que se contempla en esta otra forma de infracción
del ordenamiento jurídico (obras ya terminadas sin
licencia o sin ajustarse a sus determinaciones) no son sino
las medidas que habrá de tomar el Ayuntamiento para
preservar la legalidad objetiva, disponiendo también
los requisitos, el procedimiento a que ha de sujetarse y sus
efectos. No es, pues, el art. 149.1.1.º CE el que puede
dar cobertura a estos preceptos. Importa subrayar, a mayor
abundamiento, que, sin duda, los arts. 248 y 249 TRLS se encuentran,
como hemos apuntado y advierten las partes, íntimamente
ligados a los arts. 37, 38 y ss. TRLS, pero mientras éstos
constituyen un correlato directo del derecho a la edificación
apurando la cobertura que le presta el art. 149.1.1.º
CE, como ya notábamos, aquellos otros -los arts. 248
y 249 TRLS-, sin embargo, van más lejos estableciendo
las concretas medidas de reacción que la Administración
urbanística ha de adoptar, su procedimiento y efectos,
cuestiones estas que en principio, encajan en la competencia
material urbanística. Desde otra perspectiva, puede
decirse que mientras los arts. 38 y ss. TRLS sientan los principios
generales (la no patrimonialización de las edificaciones
sin licencia e incompatibles con el planeamiento; la posible
legalización de las no amparadas en licencia pero compatibles
con el planeamiento; etc.), los arts. 248 y 249 TRLS los desarrollan
pormenorizadamente, desbordando entonces la competencia estatal.
No concurriendo, por lo demás, otra competencia de
titularidad estatal, forzoso es concluir en la evidente inconstitucionalidad
de los artículos impugnados por vicio de incompetencia.
d) (Art. 253.3 «Suspensión de licencias
y paralización de obras» y art. 254.2 «Revisión
de licencias u órdenes de ejecución»).
Igual reproche dirige el recurso de la Generalidad de
Cataluña (núm. 2342/1992, con remisión
también al núm. 2481/1990) a los arts. 253.3
y 254.2 TRLS. El recurso de la Comunidad Autónoma de
las Islas Baleares, por su parte, impugna los mismos preceptos
por su conexión con el art. 40 TRLS, también
impugnado, y al que aquéllos expresamente se remiten.
No obstante, en los preceptos impugnados no concurren
las circunstancias advertidas en los artículos 248
y 249 TRLS, recogidas en el epígrafe anterior, esto
es, los arts. 253.3 y 254.2 TRLS no desarrollan los principios
generales del art. 40 TRLS, al que se remiten, y cuya constitucionalidad
hemos declarado en virtud de las razones allí expuestas,
con la excepción del apartado 3.º del art. 40
TRLS, sino que se limitan a hacer una simple remisión.
El art. 40 TRLS establece una regla general (la no patrimonialización
del derecho a la edificación cuando la licencia sea
posteriormente declarada ilegal) y sus efectos básicos
(notificación al Registro de la Propiedad; criterios
de valoración; la expropiación o venta forzosa
cuando no se hubiere adquirido el derecho al aprovechamiento
urbanístico; etc.), mientras que el art. 253.3 TRLS
no hace sino recordar la aplicabilidad, obvia por otra parte,
del art. 40 TRLS en el supuesto de que se anule la licencia,
por lo que no cabe apreciar invasión competencial alguna.
En conclusión, pues, la remisión del art. 253.3
TRLS corre la misma suerte que la del art. 40 TRLS, con las
salvedades allí realizadas, señaladamente, la
declaración de inconstitucionalidad del art. 40.3 del
Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo
y Ordenación Urbana.
El art. 254.2 TRLS, sin embargo, aunque no desarrolle
o concrete el citado art. 40 TRLS, hace extensiva su aplicación
a los supuestos en que se anule la licencia en un procedimiento
de revisión cuando el
CONTENIDO de la licencia u orden
de ejecución incurra manifiestamente en alguna de las
infracciones graves definidas en el TRLS, de acuerdo con los
procedimientos previstos en los arts. 102 a 106 de la Ley
de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
El
CONTENIDO específico del art. 254.2 TRLS se resuelve,
pues, en explicitar que la anulación -no sólo
en sede jurisdiccional- de la licencia u orden de ejecución
con los requisitos y en los supuestos en él contemplados
produce los efectos que el art. 40 TRLS establece, con la
excepción del apartado 3.º
Para que esta concreta forma de reparación o
restablecimiento de la legalidad urbanística no invada
la competencia urbanística autonómica ha de
hacerse una interpretación restrictiva, consistente
en entender que no podrá ser cualquier infracción
urbanística grave la que pueda legitimar la aplicación
del art. 254.2 TRLS, sino tan sólo aquellas infracciones
graves de deberes básicos sobre cuya regulación
el Estado ostente algún título competencial,
esto es, la infracción grave de los deberes básicos
inherentes a la propiedad urbana y, en particular, los que
acompañan al derecho a la edificación (art.
37.1 TRLS).
En suma, pues, ha de concluirse en la constitucionalidad
del art. 254.2 TRLS así entendido y en la conformidad
del art. 253.3 TRLS con el bloque de la constitucionalidad,
con la salvedad en uno y otro supuesto de que en la remisión
hecha al art. 40 TRLS debe tenerse en cuenta que su apartado
3.º ha sido declarado inconstitucional.
35. (Arts. 254.1 y 299).
El Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas
Baleares impugna estos preceptos exclusivamente en cuanto
se refieren tan sólo a «... esta Ley»,
en vez de «a la ley», ya que si el título
habilitante para el Estado en relación con la revisión
de oficio de licencias u órdenes de ejecución
(art. 254.1) o la resolución de peticiones (art. 299)
es la del procedimiento administrativo «común»,
no puede vincularse únicamente a la ley estatal, sino
a la ley en general. La cuestión resultaría
especialmente clara en el caso del art. 254.1 TRLS al referirse
a las infracciones urbanísticas graves que, obviamente,
corresponde determinar a las Comunidades Autónomas
competentes. En parecidos términos, se pronuncia el
recurso de la Generalidad de Cataluña, insistiendo
en que la concreta formulación de estos preceptos excluye
completamente la legitimación de la normativa autonómica
que, por otra parte, debe ser la única aplicable.
Al margen de cuanto acabamos de afirmar respecto del
art. 254.2 TRLS y su carácter básico, hemos
de ocuparnos ahora del apartado 1.º del artículo
del que se ha predicado el carácter de «aplicación
plena», al objeto de determinar si el Estado ostenta
la competencia exclusiva. Como ya hemos declarado, más
allá de las normas de procedimiento administrativo
«común», la regulación de los procedimientos
administrativos especiales ha de seguir a la competencia principal.
Es evidente que el art. 254.1 TRLS establece una norma de
procedimiento accesoria o adjetiva a la cuestión sustantiva
cual es la relativa a los deberes urbanísticos. Ello
no empece, claro está, a la vigencia y aplicabilidad
generales, y también en el ámbito urbanístico,
de las normas básicas reguladoras del procedimiento
administrativo común (hoy recogidas en la Ley 30/1992,
de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
arts. 102 a 106). De ahí se infieren dos consecuencias
interpretativas, por lo que ahora importa: de un lado, que
el Estado sólo puede añadir en el ámbito
urbanístico nuevas normas de procedimiento cuando ostente
alguna competencia material; de otro, que en este caso la
«materia» de que se trata son las condiciones
básicas a que se refiere el art. 149.1.1.º CE
que, en ningún caso, como hemos insistido, autorizan
a imponer conductas a la Administración, prohibición
que abiertamente sobrepasa el precepto ahora enjuiciado cuya
razón de ser no es, conforme a su propio tenor literal,
el establecimiento de alguna norma de procedimiento -antes
al contrario, se remite a la legislación de procedimiento
común-, sino precisamente obligar a la revisión
de las licencias u órdenes de ejecución, cuando
además tal institución ha sido configurada con
carácter potestativo en la legislación de procedimiento
administrativo común (art. 103 de la Ley 30/1992).
En cuanto al segundo precepto concierne, ciertamente
se incurriría en una contradicción si se entendiera
como de aplicación excluyente cuanto dispone el art.
299 TRLS y, por consiguiente, insusceptible de desarrollo
y, por ende, impeditivo de que las Comunidades Autónomas
establecieran análogo deber de resolver peticiones
fundadas en otra ley, máxime cuando el único
título competencial que ampara al citado artículo
es el del procedimiento administrativo común (art.
149.1.18.º CE). Los recurrentes cuestionan más
bien este último extremo, a saber: que si el título
estatal es el procedimiento administrativo común, el
art. 299 TRLS no puede vincularse únicamente a la ley
estatal, sino a la ley, en general.
La referencia a «con arreglo a esta Ley»,
es del todo impropia, no ya sólo por el predicado carácter
básico que hay que atribuirle, sino porque en virtud
del art. 42.1 de la Ley 30/1992 todas las Administraciones
y Entidades de Derecho Público tienen el deber de resolver,
cualquiera que sea el sector material, también el urbanístico,
sobre el que operen. Si a ello se une que no admite una interpretación
conforme que sea respetuosa con la competencia urbanística
resulta obligado concluir en la inconstitucionalidad de ese
inciso.
Ha de declararse, pues, la inconstitucionalidad de la
referencia con arreglo a esta Ley del art. 299 del Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana.
L) Título VIII Del TRLS: «Instrumentos de intervención
en el mercado del suelo»
36. (Arts. 277; 278.1; 280.1; 282.2; 284.3; 285; 286).
Las alegaciones de las partes en lo que al Patrimonio
Municipal del Suelo se refiere resultan bien escasas. Ni la
representación estatal -que invoca el art. 149.1.18.º
(Antecedentes núms. 22.H y 35.D)-, ni los recurrentes
hacen referencia alguna al título competencial que
descansa en el art. 149.1.13.º CE y que, sin duda, resulta
de obligado análisis con carácter previo.
Como ya hemos declarado (entre otras, SSTC 152/1988,
fundamento jurídico 2; 95/1986; 213/1994), «dentro
de la competencia de dirección de la actividad económica
general tienen cobijo también las normas estatales
que fijan las líneas directrices y los criterios globales
de ordenación de sectores económicos concretos,
así como las previsiones de acciones y medidas singulares
que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro
de la ordenación de cada sector... Este razonamiento
es también aplicable al sector de la vivienda y, en
particular, dentro del mismo, a la actividad promocional,
dada su más estrecha relación con la política
económica general, en razón de la incidencia
que el impulso de la construcción tiene como factor
del desarrollo económico y, en especial, como factor
generador de empleo». Si ello es así en relación
con la construcción de viviendas, con mayor razón
cuando se trata de la política del suelo en su sentido
más amplio, por su impacto directo sobre la política
económica general. De ahí que sea difícil
negarle al Estado, ex art. 149.1.13.º CE, toda competencia
para fijar algunos criterios generales, cuando sólo
el asentamiento de actividades industriales y empresariales
y la construcción de viviendas tienen una repercusión
de gran magnitud sobre la entera economía general.
El problema radica, sin embargo, en determinar el alcance
de esa competencia cuando, como es el caso, incide sobre una
competencia autonómica sectorial, porque, como hemos
reiterado, «cuando el Estado se apoya en un título
tan genérico como es el de bases y coordinación
de la planificación de la actividad económica
frente a la competencia exclusiva... de las Comunidades Autónomas,
no puede, salvo cualificadas excepciones, continuar operando
con todos los instrumentos de los que disponía con
anterioridad a la descentralización del mismo, incidiendo
continua y diariamente en una materia que ha quedado ampliamente
fuera de su competencia...» (STC 213/1994, fundamento
jurídico 10).
Por lo que aquí interesa, tal inteligencia restrictiva
del art. 149.1.13.º CE cuando afecta a la competencia
urbanística de las Comunidades Autónomas ha
de verse complementada además por una interpretación
finalista o teleológica, de modo que tan sólo
aquellas normas básicas que respondan efectiva y estrictamente
a la planificación general de la actividad económica
podrían encontrar cobijo en el referido título,
que impide la producción de normas que, aunque relacionadas
con esa planificación general, no guarden esa inmediata
y directa relación con la dirección de la economía.
Desde esta perspectiva, podría encontrar cobertura
en el citado título estatal la mera determinación
de la existencia de una figura como la que contempla el art.
276 TRLS. Centrada así la cuestión, procede
examinar seguidamente los preceptos impugnados, sin perjuicio
de la eventual concurrencia de otros títulos competenciales.
En primer término, conviene advertir que los
arts. 277 y 278.1 TRLS impugnados regulan la adquisición
de bienes para el Patrimonio Municipal del Suelo y, en concreto,
los bienes que lo integran y las reservas de terrenos respectivamente.
A la luz de la doctrina sentada, ha de ser atendida la impugnación
del art. 277, puesto que la concreción con carácter
básico de cuáles hayan de ser los bienes que
lo integran no responde ya de forma inmediata y directa a
la planificación general de la actividad económica,
sino que constituye, por el contrario, una regulación
detallada que ha de quedar a la libre configuración
de las Comunidades Autónomas, sin que, en este caso,
quepa apreciar la concurrencia de ningún otro título
competencial en favor del Estado.
Por su parte, el art. 278.1 TRLS regula las reservas
de terrenos de posible adquisición para el Patrimonio
Municipal del Suelo. Ciertamente, este precepto contiene una
norma meramente permisiva o habilitante que faculta al planeamiento
para prever reservas de terrenos que sirvan para la constitución
o ampliación del Patrimonio citado, como alega la representación
estatal, pero, como ha quedado dicho, el Estado carece de
la cobertura competencial suficiente para dotar a la norma
en cuestión de carácter básico, puesto
que ni tiene cobijo en el art. 149.1.13.º CE, ni menos
aún, en el art. 149.1.18.º de la Constitución
Española.
El art. 280.1 TRLS, en cuanto dispone que los bienes
integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo se destinarán
a la construcción de viviendas sujetas a algún
régimen de protección pública o a otros
usos de interés social, conecta con el art. 276 TRLS,
no impugnado, y responde al concepto de norma básica
directamente vinculada a la planificación de la actividad
económica general (art. 149.1.13.º CE) en relación
con la vivienda (art. 47 CE). En ese sentido, resulta elocuente
el carácter no básico del apartado 2 del mismo
artículo, tampoco impugnado, que concreta y desarrolla
el principio general del destino de aquellos bienes.
Han de prosperar, sin embargo, las impugnaciones deducidas
contra los arts. 282.2, 284.3, 285 y 286 TRLS, relativos todos
ellos a las cesiones de terrenos integrantes del Patrimonio,
puesto que la regulación de su régimen jurídico
se aparta ya de la finalidad inmediata amparada por el art.
149.1.13.º CE. Tampoco es compartible el argumento del
Abogado del Estado, para el que los preceptos en cuestión
-al regular las bases del régimen jurídico de
las cesiones de bienes pertenecientes al Patrimonio Municipal
del Suelo- encontrarían una doble cobertura constitucional
por encuadrarse en el «régimen jurídico
administrativo básico del urbanismo» y en las
bases del régimen local (arts. 80.2 de la Ley de Bases
de Régimen Local; 79.2 del Texto Refundido de Régimen
Local de 18 de abril de 1986). Con independencia de cuanto
hemos dicho ya sobre los límites de la competencia
estatal en relación con el Patrimonio Municipal -doctrina
que invalida por sí sola los preceptos impugnados-,
conviene rechazar expresamente esa argumentación, habida
cuenta de que, como también hemos reiterado, ni el
Estado ostenta título suficiente para establecer un
«régimen jurídico-administrativo básico
del urbanismo», ni la específica regulación,
pretendidamente básica, del régimen de cesiones
que los artículos del TRLS ahora impugnados contienen
entronca con los arts. 80.2 de la Ley de Bases de Régimen
Local y 79.2 del Texto Refundido de Régimen Local citado,
como parece sugerir la representación pública.
En suma, el art. 280.1 es conforme con el bloque de la constitucionalidad
y los arts. 277, 278.1, 282.2, 284.3, 285 y 286 están
viciados de incompetencia y, en consecuencia, son inconstitucionales.
37. (Art. 278.4, «Reservas de terrenos. Expropiación»).
Este precepto ha sido impugnado por su carácter
de «aplicación plena» atribuido por la
Disposición final única, dos, del TRLS, en virtud
del art. 149.1.8.º y 18.º de la Constitución
Española.
Los Letrados de la Diputación General de Aragón
y de la Generalidad de Cataluña consideran que este
artículo establece un supuesto expropiatorio, una causa
de expropiar, sobre una materia en la que el Estado carece
de competencias.
Cierto es que el Estado no ostenta competencias sustantivas
sobre la materia y, por consiguiente, no puede definir una
causa expropiandi. No obstante, en el caso planteado, el problema
reside en indagar si el art. 278.4 TRLS establece realmente
una causa de expropiar o una garantía expropiatoria.
De acuerdo con su tenor literal, la delimitación de
un terreno como reserva para el Patrimonio Municipal implicará
la declaración de utilidad pública y la necesidad
de ocupación a efectos expropiatorios. Si el Estado,
como ha quedado dicho, no puede establecer la expropiación
como instrumento para obtener bienes que integren aquel Patrimonio,
tampoco podrá determinar que la delimitación
del terreno implique la declaración de utilidad pública.
En contra de lo que sostiene la representación estatal,
ha de concluirse que, en este caso, no entra dentro de la
competencia del Estado establecer hipótesis en las
que un determinado acto tiene por efecto implícito
el cumplimiento de las dos primeras fases del procedimiento
expropiatorio global (declaración de utilidad pública
o interés social y necesidad de ocupación) porque
ello entraña definir el régimen jurídico
de la causa de expropiar, por lo que ha de acogerse la tesis
de los recurrentes y declarar la inconstitucionalidad del
precepto.
38. (Arts. 136.2, 287.2 y 3, 288.3 y 289, «Sobre
el derecho de superficie»).
La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares considera
que el art. 136.2 TRLS debería haberse limitado a excluir
de los supuestos que contempla el régimen especial
de arrendamientos rústicos y urbanos, como ámbito
de su competencia en materia de legislación civil,
pero el resto del apartado constituye una norma de
CONTENIDO
urbanístico por lo que su declaración como de
aplicación plena vulnera el orden constitucional de
distribución de competencias. La Generalidad de Cataluña
impugna los arts. 136.2, 287.2 y 3, 288.3 y 289 TRLS por entender
que la regulación del derecho de superficie ha sido
configurada siempre desde la normativa urbanística.
A ello añade que el art. 136.2 TRLS tiene un
CONTENIDO
manifiestamente urbanístico al referirse a la demolición
o desalojo de las obras o usos autorizados con carácter
provisional.
La primera cuestión consiste en determinar si
los preceptos impugnados encuentran cobijo en el art. 149.1.8.º
CE. Importa comenzar por el motivo de impugnación aducido
por el Letrado de la Generalidad de Cataluña acerca
de la tradicional regulación en el marco del urbanismo
del derecho de superficie, porque pone de manifiesto de forma
explícita un argumento recurrente que ha estado presente
en muchas de las impugnaciones deducidas contra el TRLS y
que consiste en sostener que el «
CONTENIDO tradicional»
-de los últimos decenios- del Derecho Urbanístico
constituiría una suerte de «título atributivo
de competencias», de modo que al corresponderle a las
Comunidades Autónomas el urbanismo, según el
bloque de la constitucionalidad, se le habrían atribuido
también todos los contenidos que esa legislación
venía regulando.
Una tal concepción, además de «petrificar»
o «congelar» el
CONTENIDO, por definición
cambiante en cada tiempo y lugar, del Derecho Urbanístico,
desconocería el entero orden constitucional de competencias
al otorgarle a la regla del art. 148.1.3.º CE, en relación
con la legislación urbanística entonces vigente,
un valor absoluto susceptible de desplazar y anular los restantes
criterios y títulos competenciales que integran el
sistema.
Desde una perspectiva sistemática, sin embargo,
es evidente que la regulación del derecho de superficie,
al margen de que, en efecto, se haya convertido en una institución
típicamente urbanística, se enmarca en la legislación
civil que, en virtud del art. 149.1.8.º CE, corresponde
al Estado establecer. Por ello, los arts. 287.2 y 3, 288.3,
y 289 TRLS (reconocimiento del derecho de superficie; su tráfico
jurídico-privado; y su extinción) son conformes
al orden constitucional de competencias, sin que quepa apreciar
en su regulación extralimitación alguna.
El art. 136.2 TRLS se encuentra amparado en la competencia
exclusiva del Estado sobre legislación civil (art.
149.1.8.º CE), sin que se aprecie en su concreta regulación
invasión alguna de las competencias urbanísticas,
si se tiene en cuenta que la extinción de los arrendamientos
y derechos de superficie resulta ser una consecuencia del
carácter precario de las autorizaciones sujetas a revocación
sin indemnización, tal como dispone, por otra parte,
el apartado 1 del mismo artículo. Desde esta perspectiva,
la regla que sienta el precepto impugnado supone, en lo que
aquí interesa, una exclusión del régimen
arrendaticio que ha de quedar a cubierto por la referida competencia
exclusiva del Estado. El art. 136.2 TRLS resulta, pues, conforme
con el orden constitucional de competencias.
39. (Art. 296, «No inscripción registral»).
El art. 296 ha sido impugnado por la Generalidad de
Cataluña con el argumento de que la regulación
de los derechos de tanteo y retracto que contiene el TRLS
tiene calificación de normativa supletoria. Como este
artículo se refiere a las notificaciones reguladas
precisamente en normas de carácter supletorio no podría
ser calificado como de aplicación plena.
En rigor, la cuestión que debemos enjuiciar consiste
en determinar si, en el presente caso, el Estado puede invocar
un título competencial suficiente para dictar el precepto
impugnado. La conclusión, en virtud de lo dispuesto
en el art. 149.1.8.º CE se impone por sí sola,
puesto que es al Estado al que compete establecer qué
actos son inscribibles en el Registro de la Propiedad y sujetar
su inscripción, como hace el art. 296 TRLS, al previo
cumplimiento de ciertos requisitos, razón por la cual
ha de declararse conforme con el bloque de la constitucionalidad
el precepto impugnado.
40. (Art. 300, «Administración demandada
en subrogación»).
La Generalidad de Cataluña sostiene en su impugnación
los mismos argumentos que esgrimió contra los arts.
220.1 y 222 TRLS, cuestionando la pretendida aplicabilidad
plena de un artículo, el 300 TRLS, que no es de la
competencia exclusiva del Estado.
Sin entrar en la calificación de «aplicación
plena» que el legislador atribuye al art. 300 TRLS,
lo que debemos enjuiciar es si el Estado ostenta o no título
competencial que ampare dicho precepto.
La impugnación debe rechazarse, pues es claro
que en atención a su contenido el precepto cuestionado
se encuadra en el ámbito de la competencia estatal
en materia de procedimiento administrativo común (art.
149.1.18.º CE).
M) Disposiciones adicionales y transitorias Del TRLS
41. (Disposiciones adicionales primera, tercera, cuarta,
séptima y octava).
En este extremo -al igual que en otras alegaciones ya
examinadas- los recurrentes han expuesto sus motivos de impugnación
de forma no siempre sistemática, tanto por las remisiones
y alegaciones complementarias que hacen los recursos núms.
2341 y 2342/1992 respecto de los 2486 y 2481/1990, cuanto
por los reproches comunes que a todas las Disposiciones adicionales
impugnadas se formulan en capítulo específico
y, además, con carácter previo o preliminar,
en otros pasajes de sus alegaciones en relación con
el concepto de bases que aquéllas habrían encarnado.
En primer término, preciso es identificar sintéticamente
cuáles sean los motivos generales -aunque no comunes,
en todo caso- de impugnación deducidos por los tres
recurrentes contra todas o algunas de las Disposiciones adicionales
indicadas, sin perjuicio de las consideraciones específicas
que respecto de cada una hayan podido verterse: primero, estos
preceptos, a juicio de los recurrentes, se refieren a materias
con un
CONTENIDO marcadamente urbanístico y su normación
le está vedada al Estado; segundo, es a las Comunidades
Autónomas a las que, en su caso, corresponde decidir
acerca de la aplicabilidad de las normas urbanísticas
generales, ya sea en relación con la población
o respecto de las particularidades que puedan presentar los
plazos, operación que no corresponde realizar al Estado
y, mucho menos, en virtud del art. 149.1.1.º CE; tercero,
no se compadecería con el concepto de norma básica
su aplicación supletoria en defecto de planeamiento.
A estos tres motivos de impugnación, ha de añadirse,
sin embargo, como ya ha quedado apuntado, un reproche general
que ha estado latente, de forma más o menos explícita,
en otras alegaciones de los recurrentes. No obstante, como
pese a su generalidad tal reproche se centra en la Disposición
adicional primera, al examinar ésta le daremos la adecuada
respuesta.
a) (Disposición adicional primera, «Especialidades
de aplicación de la Ley»).
En realidad, se limita a establecer reglas sobre la
vigencia de ciertos preceptos del TRLS determinando que no
se aplican por igual a todos los municipios. En unos se aplica
en su integridad (apartados 1 y 2) y, en los demás,
sólo en parte (en la parte que dispone el apartado
3). Pero la Disposición adicional primera en cuestión
no altera por sí misma el carácter que la Disposición
final única haya atribuido a cada uno de los preceptos
del TRLS. Las únicas categorías que la reiterada
Disposición adicional utiliza son las de «aplicación
íntegra» o «general» y «aplicación
parcial» o «limitada» de ciertas normas
del TRLS que dicen relación a determinaciones sobre
la vigencia territorial del texto legal según la población
de los municipios y, por consecuencia, no inciden sobre las
relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómicos.
La Disposición impugnada, pues, no introduce innovación
material alguna y, por tanto, permanece inalterada.
De esta Disposición se deriva para el propietario
de suelo un régimen -básico- ciertamente diferente,
aunque no radicalmente diverso. No cabe tachar de irrazonable
este tratamiento diferenciado en razón de un factor
como el del número de habitantes del municipio, puesto
que una lectura sistemática del Texto Refundido permite
inferir que ha optado por un régimen jurídico
más detallado respecto de aquellos municipios que,
por su censo de población, se presume que ofrecen condiciones
más favorables -técnicas y financieras- para
llevar a efecto la gestión urbanística en condiciones
idóneas y con las adecuadas garantías.
Ha de admitirse, pues, la posibilidad de que las normas
dictadas por el legislador estatal ex art. 149.1.1.º
CE, lejos de un riguroso uniformismo, puedan razonablemente
introducir regulaciones o tratamientos diversificados en presencia
de elementos o factores objetivos, como pudiera ser en el
caso, el poblacional, siempre, claro está, dentro del
ámbito de sus competencias. No podría, por ello,
tacharse de inconstitucional un modo de regulación
así configurado. Lo que hemos de verificar, partiendo
de esta premisa, es si la Disposición adicional primera
objeto de nuestro enjuiciamiento obedece y se ajusta a tal
criterio o si, por el modo concreto en que ha operado la aplicación
en el territorio nacional del texto legal, se ha apartado
del mismo, desbordando así el ámbito del título
competencial en que ampara esta normación (art. 149.1.1.º
CE).
Pues bien, la aplicación general o íntegra
de la ley, incluidas las normas relativas a las áreas
de reparto, cálculo del aprovechamiento tipo y la determinación
del aprovechamiento urbanístico patrimonializable del
art. 27.1 y 2 del TRLS, se produce respecto de los municipios
en los que, por razones objetivas, se presume que deben incorporar
a la gestión urbanística todos los mecanismos
del esquema legal previsto, lo que se predica de los municipios
capitales de provincia, los de población superior a
cincuenta mil habitantes y aquellos otros de los entornos
metropolitanos delimitados por las Comunidades Autónomas.
Desde esta perspectiva, la determinación aplicativa
del texto legal puede considerarse efectuada en el ámbito
competencial que al Estado le atribuye el art. 149.1.1.º
CE, por lo que no cabe oponer tacha de inconstitucionalidad
al apartado 1 de la Disposición adicional primera objeto
de impugnación. No obstante lo cual, las referencias
que hace este apartado a la «delimitación de
áreas de reparto, cálculo del aprovechamiento
tipo y definición del aprovechamiento susceptible de
apropiación de conformidad con lo dispuesto en el artículo
27.1 y 2» han de correr la misma suerte que los preceptos
a los que se remite y, por consiguiente, deben ser declaradas
inconstitucionales.
Por el contrario, la aplicación de la ley, en
los términos en que se efectúa por los apartados
2 y 3, éste en su primer párrafo, no viene directamente
dispuesta por el propio legislador estatal desde su competencia
ex art. 149.1.1.º CE, sino que tal determinación
-que comporta la coexistencia en el territorio nacional de
dos diversos regímenes jurídicos de la propiedad
urbana- se atribuye expressis verbis a las Comunidades Autónomas,
no en razón de criterios objetivos sino con base en
criterios de pura y simple oportunidad en cuanto entregados
a la libre decisión de los Entes autonómicos.
Parece, por tanto, obligado concluir que no encajan en la
competencia de regulación de las condiciones básicas
las normas que tal remisión contienen, toda vez que
sin fundamento objetivo alguno defieren su aplicación
a criterios de oportunidad, es decir, sin previa sujeción
a parámetros objetivos preestablecidos en la propia
normación estatal.
Si a lo anterior se añade que la regulación
objeto de aplicación general o parcial tiene como referencia
elementos y técnicas urbanísticas (áreas
de reparto, aprovechamiento tipo) contenidos en el art. 27
TRLS, declarado inconstitucional, debe alcanzarse igual conclusión
para la Disposición ahora impugnada.
Por lo que concierne al segundo párrafo del apartado
3 de la Disposición adicional en examen, ha de considerarse,
en línea con lo antes razonado, que la declaración
de inaplicabilidad del mecanismo expropiatorio (o de su fórmula
alternativa de la venta forzosa) como respuesta o reacción
jurídica a los supuestos de incumplimiento de plazos
para urbanizar y edificar, que se dispone respecto de los
municipios de población inferior a veinticinco mil
habitantes, puede quedar excepcionado por los respectivos
Ayuntamientos mediante la adopción de acuerdos expresos
para aplicar dicha causa expropiandi en la totalidad o parte
del término municipal. Queda así virtualmente
eliminado el mecanismo de cierre en que consiste la expropiación
por incumplimiento de los deberes urbanísticos básicos;
de tal manera que mientras unos propietarios quedan sometidos
a la reacción jurídica expropiatoria, otros
no se hallarán sujetos a la misma. Y siendo ello así,
la igualdad en el cumplimiento de los deberes constitucionales
que está en la base del título competencial
del Estado (art. 149.1.1.º CE) no resulta en modo alguno
garantizada.
Se impone, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad
de la Disposición adicional primera en su totalidad.
b) (Disposición adicional tercera, «Reglas
especiales para Entidades y Sociedades Públicas»).
Lo que aquí se cuestiona no es la modulación
de los plazos en sí -según que la actuación
de las Sociedades o Entidades Públicas sea urbanizadora
o edificatoria-, sino, más bien, que sea el Estado
el que decida sobre las particularidades, en cuanto a los
plazos, de tales Sociedades o Entidades en el respectivo territorio
autonómico. Es importante subrayar que, aunque se trate
de determinar la esfera de vigencia personal del TRLS, como
afirma el Abogado del Estado, constituye un supuesto bien
diverso al que contempla la Disposición adicional primera,
puesto que aquí no se decide sobre la vigencia territorial
de determinadas normas básicas, sino que se establece
una nueva regulación material -una particular forma
de computar los plazos-, razón por la que no es dable
compartir el argumento del representante estatal en el sentido
de que la Disposición adicional tercera se justificaría
en razón de los mismos títulos que la primera.
Esta es, por el contrario, una regulación que
no compete al Estado establecer con carácter básico,
habida cuenta de que no posee título suficiente para
ello. Las excepciones o particularidades que, en este sentido,
quepa establecer caen bajo la competencia urbanística
de las Comunidades Autónomas, por lo que esta norma
básica, al establecer uniformemente tal modulación,
resulta viciada de incompetencia. Ciertamente, al Estado le
está atribuida la regulación de las condiciones
básicas de ejercicio del derecho, en los términos
señalados. Pero, en relación con Sociedades
o Entidades Públicas -esto es, no con ciudadanos-,
no puede pretender también la regulación uniforme
de esas condiciones básicas. Si el Estado considera
oportuna su posible sujeción a unas reglas específicas,
habrá de limitarse a abrir esa posibilidad de modulación
o excepcionalidad, sin fijar ni concretar cuáles hayan
de ser esos plazos.
c) (Disposición adicional cuarta, «Realojamiento
y retorno»).
Esta Disposición, por contraste con las hasta
ahora enjuiciadas, no plantea excepción alguna sobre
la vigencia de las normas que el TRLS contiene, sino que establece
una regulación material sobre el derecho de realojo
y retorno, derecho que, a juicio de la recurrente, compete
disciplinar a la Comunidad Autónoma.
La cuestión se contrae, pues, a determinar si
el Estado tiene algún título competencial para
dictar esta norma básica. El apartado 1 garantiza el
derecho al realojo de los ocupantes legales afectados por
el desalojo como consecuencia de la expropiación obligando
a la Administración expropiante o al beneficiario de
la expropiación a poner a su disposición viviendas
en venta o alquiler. El apartado 2, por su parte, establece,
para el supuesto de que se actúe por otro sistema en
unidades de ejecución, que los ocupantes legales no
tendrán derecho al realojo cuando en correspondencia
con su aportación de terrenos hayan de resultar adjudicatarios
de aprovechamientos de carácter residencial superiores
a noventa metros cuadrados o los que pudiera fijar, como superficie
máxima, la legislación protectora de viviendas.
Ha de darse la razón al Abogado del Estado cuando
invoca el art. 149.1.18.º CE (expropiación forzosa)
para justificar el carácter básico del apartado
1 de esta Disposición adicional. La obligación
de proporcionar alojamiento en los supuestos en los que se
actúa por expropiación representa, en efecto,
una garantía común de los administrados que
al Estado le compete establecer en virtud de cuanto ya hemos
señalado.
Juicio distinto merece el apartado 2, párrafo
primero, de la misma Disposición adicional cuarta en
la medida en que ya no encaja en el concepto de norma básica,
habida cuenta de que incide sobre un terreno material -la
ejecución del planeamiento- sobre el que, en principio,
el Estado carece de competencias, a no ser que concurra otro
título competencial distinto, lo que no es el caso.
La diferencia de este supuesto con el que contempla el apartado
1 estriba en que aquí no se pretende garantizar un
derecho del particular frente a una actuación expropiatoria;
antes al contrario, su objeto es justamente negarlo, cerrando
por completo la regulación del derecho, cuestión
esta que corresponde a las Comunidades Autónomas determinar.
En esta sede, pues, el Estado podría, en su caso, establecer
como norma básica una garantía mínima
de carácter compensatorio, para aquellos supuestos
en los que si bien no se actúa por expropiación
los ocupantes legales se ven privados de sus viviendas. En
cambio, este apartado, en su primer párrafo, no establece
garantía alguna, ni siquiera por vía negativa,
sino que se introduce abiertamente en el ámbito de
lo que no es mínimamente exigible -de libre disposición
de las Comunidades Autónomas- y, por ende, incurre
en inconstitucionalidad por vicio de incompetencia. La misma
suerte ha de correr necesariamente el párrafo segundo
del apartado 2 que no constituye sino una expresión
o consecuencia del párrafo primero.
El apartado 3 se refiere al derecho de retorno regulado
en la legislación arrendaticia, ejercitable frente
al dueño de la nueva edificación cualquieraque
sea éste, debiendo el propietario garantizar el alojamiento
provisional de los inquilinos hasta que sea posible el retorno.
Respecto de este punto ostenta el Estado un evidente título
competencial ex art. 149.1.8.º CE, ya que establece una
norma materialmente civil, atinente al tráfico jurídico
privado.
d) (Disposición adicional séptima, «Comisión
Central del Territorio y Urbanismo»).
Esta Disposición ha sido impugnada por el órgano
ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en virtud de
diversas consideraciones: porque, a su juicio, no es correcto
calificarla de norma básica; porque el Estado carecería
de toda competencia urbanística y de ordenación
del territorio -lo que le impide crear órganos consultivos
sobre esta materia-; y, en fin, porque la citada Comisión
no tiene «antecedentes legales» y su creación
representa un inconstitucional exceso en el uso de la delegación.
Con todo, han de compartirse en esencia los argumentos
aducidos en su defensa por el Abogado del Estado. En primer
término, y por lo que hace al último motivo
de impugnación, la Comisión Central del Territorio
y del Urbanismo tiene un evidente «antecedente»
en la Comisión Central de Urbanismo que regulaban los
arts. 210 y 211 del TRLS de 1976. En segundo lugar, no cabe
sostener, como pretende la Generalidad, que el Estado carezca
de toda competencia en materia de urbanismo y ordenación
del territorio, puesto que ha quedado suficientemente razonado
que ostenta ciertos títulos que convergen sobre la
materia. No es posible, pues, negarle al Estado la posibilidad
de crear un órgano consultivo, cuando además
las funciones que la Disposición en cuestión
le atribuye están evidentemente relacionadas con competencias
estatales. Las competencias urbanísticas que aparecen
en la discutida Disposición adicional séptima
son inequívocamente estatales, por lo que ningún
quebrantamiento del orden constitucional y estatutario se
produce porque el Estado establezca un órgano consultivo
en el que, por lo demás y como subraya la representación
estatal, participan las Comunidades Autónomas.
El Abogado del Estado reconoce, en tercer lugar, la
dificultad de explicar la calificación como básica
de la citada Disposición y le da la razón al
Abogado de la Generalidad cuando observa que carece de todo
sentido el plural desarrollo autonómico de esta base.
No es compartible, sin embargo, la conclusión de la
representación estatal de que el carácter básico
de la Disposición no merezca la tacha de inconstitucionalidad,
pues es evidente, y así lo admite el Abogado del Estado,
que no encaja en el concepto de norma básica. Cuestión
distinta es que no por ello deba ser invalidada ya que, a
su juicio, «debería considerarse de aplicación
plena, aunque en realidad trasciende uno y otro concepto,
cuyo sentido más propio se alcanza sólo en conexión
con posibles competencias autonómicas».
Es evidente la impropiedad técnica de tal denominación
en el caso planteado, puesto que, si lo que se quiere afirmar
es tan sólo que el Estado ejerce una competencia propia
que, por su naturaleza, no es susceptible de desarrollo alguno
por las Comunidades Autónomas o que excluye toda normación
autonómica, resulta equívoca una calificación
que implica una connotación relacional o de articulación
de ordenamientos, lo que, sin embargo, no es óbice
para la validez de la norma.
En suma, aunque se haya calificado como básica
la Disposición adicional séptima, no es contraria
al orden constitucional de competencias, al tratarse de una
norma estatal reguladora de un órgano propio, expresión
de su potestad autoorganizatoria.
e) (Disposición adicional octava, «Regímenes
forales»).
Para la Comunidad Autónoma recurrente este precepto
tampoco presenta un
CONTENIDO material que pueda ser calificado
de norma básica para las Comunidades Autónomas.
Para el Abogado del Estado, sin embargo, está bien
declarada básica puesto que contiene una valiosa directriz
para el legislador vasco y navarro y nada impide, por otro
lado, una norma básica con ámbito territorial
restringido a una o dos Comunidades Autónomas que gozan
de un singular régimen en materia tributaria.
Las alegaciones del representante estatal han de tenerse
por plenamente fundadas. En efecto, y tal como hemos razonado
respecto la Disposición adicional primera, encaja en
el concepto de base la existencia de ciertas modulaciones,
mientras no falte el elemento relacional o de articulación
de ordenamientos que es inherente a la norma básica,
elemento que, como hemos visto, no está presente en
la Disposición adicional séptima y sí,
en cambio, en la que ahora enjuiciamos, por lo que no puede
prosperar la impugnación del recurrente. A mayor abundamiento,
si el TRLS establece normas básicas, también
habrán de ser básicas las que maticen o confirmen
la aplicación de esas normas básicas en relación
con una o varias Comunidades Autónomas, en virtud de
los títulos competenciales en juego y de las circunstancias
concurrentes.
42. (Disposiciones transitorias primera, cuarta, quinta,
sexta, 1 y 4, y octava).
El recurso núm. 2342/1992 impugna las Disposiciones
transitorias primera, 1, 2 y 4, cuarta, quinta, sexta, 1,
y octava del TRLS por su conexión con las Disposiciones
transitorias primera, quinta, sexta, cuarta, 1, y adicional
novena, respectivamente, de la Ley 8/1990, impugnadas por
el recurso 2481/1990. Asimismo el recurso núm. 2342/1992
extiende su impugnación a la Disposición transitoria
primera, 3, por su conexión directa con los restantes
puntos de la misma que corresponden a la impugnada Disposición
transitoria primera de la Ley 8/1990; y a la Disposición
transitoria sexta, 4, sobre adaptación de las Normas
Subsidiarias Municipales en su primera revisión y en
coherencia con la impugnación de la Disposición
transitoria cuarta de la Ley 8/1990.
Por su parte, el recurso núm. 2341/1992 interpuesto
por el Gobierno aragonés impugna la Disposición
transitoria sexta, 1, del TRLS, en correspondencia con la
impugnación deducida en su recurso núm. 2486/1990
contra la Disposición transitoria cuarta, 1, de la
Ley 8/1990 (las demás impugnaciones contra otras Disposiciones
transitorias del TRLS incurren en el vicio de apoderamiento
ya reseñado; lo cual no obsta, sin embargo, para su
enjuiciamiento por haber sido impugnados por los restantes
recurrentes).
Con todo, las alegaciones de ambos recurrentes se ciñen
a atacar las citadas Disposiciones por su conexión
con los restantes preceptos del TRLS declarados básicos,
sin más identificación, por lo que resulta obligado
remitirse a cuanto ya hemos expuesto respecto de los artículos
enjuiciados que se encuentran en íntima relación
con las Disposiciones transitorias del TRLS ahora impugnadas.
Y es evidente que las remisiones habrán de seguir la
misma suerte que lo declarado respecto de los preceptos remitidos.
En consecuencia, han de tenerse por contrarios a la
Constitución los apartados 2 y 4 de la Disposición
transitoria primera, no así el apartado 1.º; y
también inconstitucionales en virtud de los mismos
argumentos la Disposición transitoria cuarta y la Disposición
transitoria quinta, apartado 2.º, último párrafo
(«En todo caso, como valor mínimo del suelo se
entenderá el resultante de la aplicación del
85 por 100 del aprovechamiento tipo vigente al tiempo de la
valoración»). Igualmente, es contraria al sistema
constitucional de distribución de competencias la Disposición
transitoria sexta, 1 y 4.
El recurso interpuesto por el Gobierno balear, sin embargo,
tan sólo aparentemente introduce algunos elementos
nuevos de consideración contra las mismas Disposiciones
transitorias; pero, en realidad, sus alegaciones se reducen
-en esencia- a formular un reproche genérico o en bloque
frente a éstas por su relación con los preceptos
del TRLS que ya hemos analizado. Es importante subrayar cuanto
hemos señalado de esta Sentencia en lo que hace a la
carga argumental de los recurrentes a efectos impugnatorios
y a la necesidad de razonar jurídicamente frente a
la calificación de una norma como básica, déficit
que, en el presente caso, no puede ser suplido por este Tribunal,
puesto que de sus alegaciones no es posible deducir cuál
o cuáles son las concretas pretensiones deducidas o
si persigue la impugnación de algún elemento
nuevo que eventualmente hubieran podido introducir las citadas
Disposiciones transitorias, siendo insuficiente su descalificación
global por contener «determinaciones claramente urbanísticas».
Sólo es posible identificar una pretensión
en el recurso de la Comunidad Autónoma de las Islas
Baleares que dirige contra la Disposición transitoria
octava relativa al suelo urbano en Planes sin adaptar por
imponer como básico no sólo una necesaria aprobación
de la delimitación del suelo urbano, sino las reglas
a que ésta deba someterse. En cuanto al primer punto,
debe precisarse que el Estado puede, desde luego, disponer
que las prescripciones básicas sean atendidas desde
el momento de la entrada en vigor de la ley (como hace, v.
gr., la Disposición transitoria primera del TRLS).
Lo que no puede, sin embargo, es introducirse en las técnicas
o instrumentos concretos a través de los cuales deba
articularse esa efectividad, como pretende el primer párrafo
de la Disposición aquí impugnada, al señalar
que «requerirá la aprobación de la delimitación
del suelo urbano».
Igual conclusión se alcanza respecto de la determinación
de las concretas reglas a las que habrá de someterse
la aprobación de la delimitación del suelo urbano,
pues es éste un tema que escapa también a las
competencias estatales, máxime si tenemos en cuenta
que los preceptos a los que se remite [expresamente, arts.
10, a); implícitamente, 118.3, a) TRLS, entre otros]
no tienen carácter básico ni pueden tenerlo.
Obligado es concluir, pues, en la inconstitucionalidad por
incompetencia de la Disposición transitoria octava.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION
ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar parcialmente los recursos contra el Texto Refundido
de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26
de junio, y en su virtud:
1.º Declarar que son inconstitucionales y nulos
los siguientes preceptos calificados de «carácter
básico» o de «aplicación plena»
en los apartados primero y segundo de la Disposición
final única:
- 11.4.
- 20.1, b) en su inciso «a los Ayuntamientos».
- 27.1, 2 y 4.
- 29.1.
- 30.1.
- 30.3, en su segundo inciso, «El Ayuntamiento
decidirá sobre la expropiación o sujeción
al régimen de venta forzosa de los correspondientes
terrenos, cuyo valor se determinará, en todo caso,
con arreglo a la señalada reducción del aprovechamiento
urbanístico».
- 31.1 y 2.
- 32.
- 34.
- 35.1.
- 36.2.
- 38.2 y 3.
- 39, en su inciso «mediante solicitud de la correspondiente
licencia en el plazo que establezca la legislación
urbanística aplicable o, en su defecto, en el de dos
meses a contar desde el oportuno requerimiento, si ya se hubiese
adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico.
Si faltase sólo para la adquisición del mencionado
derecho la realización de la urbanización, la
legalización exigirá también el cumplimiento
de dicho deber».
- 40.3.
- 42.1 y 2.
- 42.3, en su segundo inciso, «con la particularidad
de que el aprovechamiento susceptible de apropiación
se reducirá en un 50 por 100, cuando no se hubiera
adquirido ese derecho en el momento de la notificación
del incumplimiento».
- 59.1 y 2.
- 60.
- 61.1.
- 62.
- 65.
- 66.
- 67.
- 72.1.
- 78.2.
- 94.1 y 2.
- 95.
- 96.1 y 3.
- 97.
- 98.
- 99.1 y 2.
- 104.1.
- 107.
- 109.1.
- 112.
- 118.1.
- 124.2.
- 126.1.
- 135.2.
- 141.
- 143.
- 144.1.
- 149.3.
- 151.1 y 3
- 154.2
- 166.1, a), c) y e).
- 167.
- 174.2.
- 176.
- 199.1, b) y 2, b).
- 202.1, 2, 3 y 4.
- 205, 2 y 3.
- 206.1 a excepción de la letra f), y 206.2.
- 207.
- 220.1.
- 221.
- 227.1, en su primer párrafo: «En los
supuestos de incumplimiento de deberes urbanísticos
contemplados en la presente Ley, cuando la Administración
actuante no opte por la expropiación, acordará
la aplicación del régimen de venta forzosa del
terreno».
- 228.3, en su inciso «según el aprovechamiento
tipo vigente al tiempo de la tasación».
- 248.
- 249.
- 254.1.
- 277.
- 278.1 y 4.
- 282.2.
- 284.3.
- 285.
- 286.
- 299, inciso final: «con arreglo a esta Ley».
- Disposición adicional primera.
- Disposición adicional tercera.
- Disposición adicional cuarta, regla 2.ª
- Disposición transitoria primera, apartados
2 y 4.
- Disposición transitoria cuarta.
- Disposición transitoria quinta, apartado 2,
último inciso: «En todo caso, como valor mínimo
del suelo se entenderá el resultante de la aplicación
del 85 por 100 del aprovechamiento tipo vigente al tiempo
de la valoración».
- Disposición transitoria sexta, apartados 1
y 4.
- Disposición transitoria octava.
2.º Declarar que son inconstitucionales y nulos
el apartado 3.º de la Disposición final única
y, consiguientemente, los siguientes preceptos aprobados por
el Estado con eficacia supletoria:
art. 1; art. 2; art. 3, apartado 2, letras: a, b, d,
e, f, g, h, i, j, k, y apartados 3 a 6; art. 4, apartados
2 y 3; art. 9, apartado 2; art. 10; art. 11, apartados 1 a
3; art. 12; art. 13; art. 14; art. 16, apartado 3; art. 18;
art. 24, apartado 2; art. 27, apartado 3; art. 28, apartados
2 a 4; art. 29, apartado 2; art. 30, apartados 2, 4 y 5; art.
31, apartado 3; art. 33, apartado 2; art. 42, apartados 4
y 5; art. 43, apartado 2; art. 44; art. 45, apartado 5; art.
59, apartado 3; art. 65, apartados 2 a 6; art. 68; art. 69;
art. 70; art. 71; art. 72, apartados 2 a 5; art. 73; art.
74; art. 75; art. 76; art. 77; art. 78, apartados 1 y 3; art.
79; art. 80; art. 81; art. 82; art. 83; art. 84; art. 85;
art. 86; art. 87; art. 88; art. 89; art. 90; art. 91; art.
92; art. 93; art. 94; art. 96, apartado 2; art. 99, apartado
3; art. 101; art. 102; art. 103; art. 104, apartado 2; art.
105; art. 106; art. 108; art. 109, apartados 2 a 5; art. 110;
art. 111; art. 113, apartado 1; art. 114; art. 115; art. 116;
art. 117; art. 118, apartados 2 a 4; art. 119; art. 120; art.
121; art. 122; art. 123; art. 125; art. 126, apartados 2 a
6; art. 127; art. 128; art. 129; art. 130; art. 131; art.
134, apartado 2; art. 136, apartado 1; art. 137, apartados
1 a 4; art. 138, letra a; art. 139; art. 142; art. 144, apartados
2 y 3; art. 145; art. 146; art. 147; art. 148; art. 149, apartados
1, 2 y 4; art. 151, apartados 2 y 4; art. 152; art. 153; art.
155; art. 156; art. 157; art. 158; art. 159, apartados 1 a
3; art. 160, apartados 1 y 2; art. 161; art. 162; art. 163;
art. 164; art. 165; art. 166, apartado 1, letras, b, d, f,
g, y apartados 2 y 3; art. 170, apartado 2; art. 171; art.
172; art. 174, apartado 1; art. 175; art. 177; art. 178; art.
179; art. 180, apartado 1; art. 181; art. 182; art. 184, apartado
1; art. 185; art. 186; art. 187; art. 188; art. 189; art.
190; art. 191; art. 192; art. 193; art. 194; art. 195; art.
196; art. 197; art. 198; art. 199, apartado 1, letra a, apartado
2, letras a y b; art. 200; art. 201; art. 202, apartado 5;
art. 208; art. 209; art. 211, apartados 1 y 2; art. 212; art.
227, apartado 2; art. 228, apartados 1 y 2; art. 229; art.
230; art. 231; art. 233; art. 234; art. 236; art. 242, apartados
2 a 5 y 7; art. 243, apartado 3; art. 244, apartados 1 y 5;
art. 245, apartado 2; art. 246, apartados 1 y 3; art. 247;
art. 250; art. 251; art. 252; art. 253, apartados 1 y 2; art.
254, apartado 3; art. 255, apartado 1; art. 256; art. 257;
art. 258, apartado 1; art. 259, apartados 1, 2 y 4; art. 260;
art. 261; art. 262; art. 263; art. 264; art. 265; art. 266;
art. 267; art. 268; art. 269; art. 270; art. 271; art. 272;
art. 273; art. 275; art. 278, apartados 2 y 3; art. 279; art.
280, apartado 2; art. 281; art. 282, apartado 1; art. 283;
art. 284, apartados 1 y 2; art. 287, apartado 1; art. 288,
apartado 1; art. 290; art. 291; art. 292; art. 293; art. 294;
art. 295; art. 297; art. 298; Disposición adicional
segunda; Disposición transitoria segunda; Disposición
transitoria tercera; Disposición transitoria sexta,
apartados 2, 3 y 5; Disposición transitoria séptima.
3.º Declarar la inconstitucionalidad y nulidad
del apartado primero de la Disposición derogatoria
única en el inciso «las siguientes normas de
rango legal: El Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por
el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana; el Real Decreto-ley
3/1980, de 14 de marzo, sobre creación de suelo y agilización
de la gestión urbanística; el Real Decreto-ley
16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de Planes
Generales de Ordenación Urbana, y», viniendo,
por tanto, a decir: «Queda derogada la Ley 8/1990, de
25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico
y Valoraciones del Suelo», en los términos precisados
en el fundamento jurídico 12 d).
4.º Desestimar los recursos en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín
Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veinte de marzo de mil novecientos
noventa y siete
VOTO PARTICULAR
que formula el Magistrado don Manuel Jiménez de Parga
y Cabrera a la Sentencia recaída en los recursos de
inconstitucionalidad núm. 2477/1990 y
acumulados.
No voy a exponer mis discrepancias de la solución
dada a ciertos problemas menores en una Sentencia tan extensa
como la presente. En estos casos la coincidencia total es
prácticamente imposible. Me limitaré, por ello,
a recoger ahora lo que manifesté en la deliberación
del Pleno en torno a cuatro cuestiones principales: 1) La
validez de la prórroga de la delegación legislativa;
2) La inconstitucionalidad de las disposiciones supletorias;
3) La competencia del Estado en materia de urbanismo; 4) La
interpretación expansiva del título estatal
del art. 149.1.1.º de la Constitución Española.
1. Sobre la validez de la prórroga de la delegación
legislativa.
En las deliberaciones del Pleno se consideraron dos
cuestiones en torno a la validez de la prórroga de
la delegación legislativa, efectuada por la Disposición
final 5.ª de la Ley 31/1991, en relación con la
Disposición final 2.ª de la Ley 8/1990:
Primera cuestión: La posible inconstitucionalidad
de la delegación al no ajustarse a las exigencias del
art. 82 de la Constitución Española.
Segunda cuestión: Adecuación del cauce
utilizado para realizar la delegación, es decir, la
Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Sin embargo, la Sentencia sólo trata la última
cuestión [fundamento jurídico 2.º, b)].
A mi juicio, y así lo expuse en el Pleno, el
vicio de inconstitucionalidad más grave es el que puede
atribuirse a la redacción de la Disposición
final 5.ª de la Ley 31/1991. Allí no se contiene
una delegación conforme a lo establecido en el art.
82 CE. Mi argumentación, que ahora reproduzco, fue
la siguiente:
A) Hay que partir de la naturaleza de la potestad que
el Gobierno ha ejercido para aprobar el Real Decreto Legislativo
1/1992. Se trata de una potestad legislativa que, en virtud
de la delegación de las Cortes Generales, ejercita
el Gobierno para dictar normas con rango de ley (art. 82.1
CE). La titularidad de la potestad legislativa corresponde
a las Cortes Generales (art. 66.2 CE), en tanto que el Gobierno
ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria
(art. 97 CE). Sin embargo, en casos de extraordinaria y urgente
necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas
provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes
(art. 86.1 CE) y, por delegación expresa y sometida
a estrictos requisitos, el Gobierno ejerce la potestad de
dictar normas con rango de ley (art. 82 CE).
Recordamos estos postulados básicos de nuestro
Ordenamiento constitucional para advertir de la importancia
de llevar a cabo la delegación de la potestad legislativa
en el Gobierno de una forma rigurosa por parte de las Cortes
Generales. Se trata de una habilitación de gran calado
que constituye una excepción en la atribución
de potestades en el Estado de Derecho. Pues bien, la precisión
y la minuciosidad en el cumplimiento de la Constitución
faltan en la Disposición final 5.ª de la Ley 31/1991.
B) Reza así esta Disposición:
«El Gobierno podrá hacer uso de la autorización
establecida en la Disposición final segunda de la Ley
8/1990, de 25 de julio, para aprobar el texto refundido de
las disposiciones estatales vigentes, sobre suelo y ordenación
urbana, durante los seis primeros meses de 1992».
A la vista del texto transcrito pudiera entenderse que
en él no se contiene una regulación material,
sino que lo único que la Disposición hace es
fijar un nuevo plazo a una anterior delegación legislativa
cuyo término temporal se había cumplido. De
esta forma parece interpretar la Sentencia el sentido y alcance
de la Disposición final 5.ª, que solamente analiza
de pasada y a fin de enjuiciar el cauce utilizado, o sea,
la Ley de Presupuestos.
Pero sostener que la delegación legislativa,
concedida por una Ley de 25 de julio de 1990, podría
reactivarse, o hacerla renacer, por otra Ley (de Presupuestos
o no) de 31 de diciembre de 1991, transcurrido con exceso
el plazo de un año fijado en la primera, es una operación
inconstitucional, en mi opinión.
El art. 82.3 CE resulta claro y terminante, como tiene
que ser para cumplir los requisitos de rigurosidad y exactitud
de toda delegación legislativa:
«La delegación legislativa habrá
de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta
y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación
se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante
la publicación de la norma correspondiente. No podrá
entenderse concedida de modo implícito o por tiempo
indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación
a autoridades distintas del propio Gobierno»
La delegación caduca al cumplirse el plazo establecido
para su ejercicio, en este caso caducó en el mes de
julio de 1991. La Constitución nos dice que no cabe
la delegación «por tiempo indeterminado».
La Disposición final 5.ª de la Ley 31/1991
podría haber acordado una nueva delegación legislativa
a favor del Gobierno, cumpliendo todo lo exigido por el art.
82.3 CE. Si así se hubiese hecho, nada tendríamos
ahora que objetar. Sin embargo, lo que en esa Disposición
final 5.ª se lleva a cabo es una autorización
al Gobierno para hacer uso de la autorización establecida
en la Disposición final 2.ª de la Ley 8/1990,
ya caducada. A mi entender, la decisión de resucitar
a un muerto, como es reactivar una delegación caducada,
puede ser ingeniosa, pero, desde luego, resulta inconstitucional.
C) Respecto a la segunda cuestión que se planteó
en la deliberación del Pleno (y que, como hemos dicho,
es la única que se aborda en la Sentencia), o sea,
la utilización de la Ley de Presupuestos como soporte
de la delegación legislativa, la solución adoptada
supone un cambio en la doctrina de este Tribunal Constitucional,
tan claramente expuesta en la STC 76/1992. Si entonces se
consideró que era inconstitucional la modificación
de un precepto de la Ley General Tributaria (art. 130), relativo
a la ejecución forzosa de las deudas tributarias que
implica entrada en domicilio, por considerar que carecía
de «vinculación suficiente» con la función
constitucional de la Ley de Presupuestos, mi opinión
es que la aprobación por el Gobierno del Texto Refundido
de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana (materia ajena a la propia de una Ley de Presupuestos)
estuvo viciada de inconstitucionalidad, dado el vehículo
utilizado para efectuar la delegación, o sea, la Ley
de Presupuestos.
A pesar del loable esfuerzo de la Sentencia para convencernos
de que la Disposición final 5.ª «no es una
Disposición que por sí misma contenga una regulación
material», mi posición personal sigue estando
con la severa doctrina de este Tribunal, contenida en la mencionada
Sentencia de 14 de mayo de 1992.
Pero la inconstitucionalidad más grave, según
antes dije, hay que apreciarla en el
CONTENIDO de la Disposición
final 5.ª de la Ley 31/1991, redactada incumpliendo claramente
los requisitos del art. 82.3 de la Constitución Española.
2. Sobre la inconstitucionalidad de las disposiciones
supletorias.
La Sentencia aplica la doctrina de la STC 118/1996 relativa
a la supletoriedad. En consecuencia, procede a la declaración
de inconstitucionalidad de 177 artículos del TRLS (Pronunciamiento
2.º del
FALLO). En el Voto Particular a la STC 118/1996
apunté mis reservas a esa interpretación de
la supletoriedad, que ahora expongo de una forma más
minuciosa.
Ante todo, hay que advertir que las diversas concepciones
de la supletoriedad se apoyan, consciente o inconscientemente,
en una de dos posibles maneras de ver y de entender el Estado
de las Autonomías. O se piensa, de conformidad con
lo afirmado en los arts. 1.2 y 2 CE, que la soberanía
nacional, de una Nación común e indivisible,
reside en el pueblo español, del que emanan los poderes
del Estado, cuya Constitución reconoce y garantiza
la autonomía de las Comunidades; o se aboga, fuera
de la Constitución, por una soberanía compartida
por el Estado y por las Comunidades Autónomas.
Para los defensores de la primera concepción
del Estado de las Autonomías, sólo hay un ordenamiento
jurídico [«España se constituye en un
Estado Social y Democrático de Derecho, que propugna
como valores superiores de su ordenamiento jurídico
la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político»
(art. 1.1 CE)], correspondiendo la caracterización
de infraordenamientos, o de ordenamientos dentro del Estado,
a los de las Comunidades Autónomas. El art. 149.3 encaja
sin dificultad en esa idea del Estado diseñado por
la Constitución de 1978: «Las materias no atribuidas
expresamente al Estado por esta Constitución podrán
corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud
de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias
que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía
corresponderán al Estado, cuyas normas prevalecerán,
en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas
en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia
de éstas. El derecho estatal será, en todo caso,
supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas».
Para quienes no aceptan la soberanía, única
e indivisible, o defienden abiertamente la cosoberanía,
la supletoriedad del derecho estatal es algo inaceptable a
radice, o que debe entenderse de un modo que la prive prácticamente
de
CONTENIDO. Ya advertí en mi Voto Particular a la
STC 118/1996 que la doctrina de aquella Sentencia suponía
la desfiguración del Estado de las Autonomías
y la apertura a la implantación del modelo federal,
«o, acaso, confederal», añado ahora.
La doctrina de la STC 118/1996, recogida en ésta
de la que estoy discrepando, se construye sobre la base de
los siguientes elementos, según queda expuesto, esencialmente,
en el fundamento jurídico 6.º de aquélla:
A) La supletoriedad es una «función referida
al conjunto del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio
debe obtenerse por el aplicador del Derecho a través
de las reglas de interpretación pertinentes, incluida
la vía analógica, y no ser impuesta directamente
por el legislador desde normas especialmente aprobadas con
tal exclusivo propósito, para incidir en la reglamentación
jurídica de sectores materiales en los que el Estado
carece de todo título competencial que justifique dicha
reglamentación» (Es lo que se había afirmado
en la STC 147/1991, fundamento jurídico 7.º).
B) Están viciadas de incompetencia las normas
que «el Estado dicte con el único propósito
de crear Derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas
en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas,
lo cual no es constitucionalmente legítimo cuando todos
los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades
Autónomas la competencia como exclusiva y en un mismo
grado de homogeneidad» (Se repite también lo
dicho en la STC 147/1991, fundamento jurídico 7.º)
C) Asimismo están viciadas de incompetencias
las normas que el Estado dicte con el carácter de derecho
«meramente supletorio allí donde ostente competencias
en la materia, v.gr., para regular lo básico»,
esto es, cuando la materia es compartida, puesto que el Estado
ha de poder «invocar algún título específico
que le habilite en concreto para establecer la reglamentación
de que se trate, sin que (...), pueda invocar como tal la
cláusula de supletoriedad», que no constituye
«una cláusula universal atributiva de competencias
para legislar sobre cualesquiera materia a favor del Estado»
(STC 118/1996, fundamento jurídico 5.º). En efecto,
«si para dictar cualesquiera normas precisa el Estado
de un título competencial específico que las
justifique, y la supletoriedad no lo es, esa conclusión
ha de mantenerse en todo caso. Por lo tanto, tampoco en las
materias en las que el Estado ostenta competencias compartidas
puede, excediendo el tenor de los títulos que se las
atribuye y penetrando en el ámbito reservado por la
Constitución y los Estatutos a las Comunidades Autónomas,
producir normas jurídicas meramente supletorias, pues
tales normas, al invocar el amparo de una cláusula
como la supletoriedad que, por no ser título competencial,
no puede dárselo, constituyen una vulneración
del orden constitucional de competencias».
D) La inconstitucional trae causa de que «la regla
de la supletoriedad no constituye una cláusula atributiva
de competencias» (STC 118/1996, fundamento jurídico
6.º). Es una regla dirigida al aplicador del Derecho,
no al Estado: «la supletoriedad del Derecho estatal
ha de ser inferida por el aplicador del Derecho autonómico,
mediante el uso de las reglas de interpretación pertinentes»
(STC 118/1996, fundamento jurídico 6.º). Esto
obedece a que «el presupuesto de aplicación de
la supletoriedad que la Constitución establece no es
la ausencia de regulación, sino la presencia de una
laguna detectada como tal por el aplicador del Derecho»
(STC 118/1996, fundamento jurídico 8.º).
Los dos elementos esenciales sobre los que se monta
esta doctrina son los que hemos apuntado en último
lugar: por un lado, la cláusula del artículo
149.3 CE no es atributiva de competencias y, por otro lado,
es una cláusula dirigida al aplicador del Derecho autonómico.
Más aún, precisamente porque es una cláusula
dirigida al aplicador del Derecho autonómico, el Estado
carece de competencias para dictar normas meramente supletorias.
El Derecho estatal es supletorio, no porque lo diga el propio
Estado, sino porque lo considere así el aplicador del
Derecho autonómico.
La no aceptación, por mi parte, de esta interpretación
de la supletoriedad del Derecho estatal es la que me obliga
a formular el Voto Particular. Yo no creo que el artículo
149.3 CE deba valorarse en términos similares a los
que la doctrina civilista utiliza para ponderar los artículos
4.3 y 13.2 del CC. El primero de ellos establece que «las
disposiciones de este Código se aplicarán como
supletorias en las materias regidas por otras leyes»;
el otro precepto dispone: «En lo demás, y con
pleno respeto a los derechos especiales o forales de las provincias
o territorio en que están vigentes, regirá el
Código Civil como derecho supletorio, en defecto del
que lo sea en cada una de aquéllas, según sus
normas especiales».
Es manifiesto que el Código Civil y, en particular,
los preceptos indicados no conceden ni al Estado ni a las
provincias o territorios forales competencia alguna. Se dirigen
al aplicador del Derecho especial o foral para que «en
defecto» de lo dispuesto en estas normas, se apliquen
las normas del Código Civil. Ahora bien, ¿este
razonamiento es aplicable a la Constitución y al art.
149.3 CE? En mi opinión no, por las siguientes razones:
1.ª Como afirmó la STC 147/1991, la supletoriedad
es una «función referida al conjunto del ordenamiento
jurídico», no a una concreta norma jurídica
estatal. Es decir, se refiere a la relación entre ordenamientos
jurídicos, el estatal y el autonómico. Por lo
tanto, debemos distinguir esta función del ordenamiento
estatal de la posible existencia de una competencia para crear
normas supletorias.
No pueden ser confundidos estos dos cometidos. A mi
juicio, el art. 149.3 CE se refiere al primer cometido, a
la función de supletoriedad del ordenamiento jurídico
estatal. No atribuye, al Estado, expressis verbis, ninguna
competencia para crear normas supletorias. En definitiva,
la supletoriedad es una función del conjunto del ordenamiento
jurídico estatal con independencia del alcance de la
competencia estatal o autonómica. No es, ni puede ser,
ningún título competencial, sino una consecuencia
añadida a las competencias estatales, o más
exactamente, un efecto de la naturaleza del ordenamiento estatal,
así como del carácter de sub-ordenamiento del
autonómico.
Aquí radica, en mi opinión, uno de los
extremos más confusos y equivocados de la STC 118/1996,
cuya doctrina vuelve a consagrarse ahora, en la Sentencia
que suscita este Voto discrepante. Mi tesis es que el Estado
no precisa de ningún título competencial para
dictar normas de carácter supletorio. La supletoriedad
es del ordenamiento estatal, no emana de una competencia ni
de una norma. Es la consecuencia derivada del ejercicio por
parte del Estado de sus potestades para la inserción
de sus preceptos en el seno de un ordenamiento que despliega
respecto del autonómico esa función de suplencia
a la que se refiere el artículo 149.3 CE, en atención
a que se trata del ordenamiento del Estado, o sea, de España
(art. 1.1 CE).
Por otro lado, debemos distinguir entre las causas de
la aplicación supletoria del ordenamiento estatal y
los modos o maneras de creación de las normas estatales
de aplicación supletoria.
2.ª La «aplicación» supletoria
del ordenamiento estatal por parte del «aplicador del
Derecho autonómico» puede producirse en dos supuestos
de índole distinta. Primero, ante una laguna normativa;
segundo, ante la inexistencia de legislación autonómica
(anomia), como consecuencia del inejercicio de la competencia
autonómica.
En el primer supuesto, la supletoriedad estatal es una
supletoriedad de segundo grado, ya que el ordenamiento autonómico
es ordenamiento (aunque integrado en el ordenamiento del Estado)
y, como tal, colma sus lagunas, cuando le es posible, acudiendo
al resto de las normas integrantes de dicho ordenamiento.
Ningún problema debe plantearse con relación
a esta aplicación.
El segundo supuesto (anomia autonómica) crea
más dificultades. Muy difícilmente se puede
integrar la anomia acudiendo, en primer grado, al propio ordenamiento
jurídico autonómico. Es evidente que el aplicador
debe intentarlo. Sin embargo, cuando se trata de la ausencia
de una completa ordenación, la aplicación de
otras normas del mismo ordenamiento tiene unos efectos muy
limitados e incluso inexistentes. En estos casos, la supletoriedad
del ordenamiento estatal está justificada, podemos
decir que es incluso imprescindible.
3.ª En los supuestos de anomia autonómica
y de aplicación supletoria del ordenamiento estatal
(materialmente) en primer grado, son irrelevantes la materia
y la competencia, porque, en todo caso, el «derecho-ordenamiento
estatal» será de aplicación supletoria.
Ahora bien, ese ordenamiento estatal estará integrado
por normas de «aplicación plena» o por
normas «básicas», fruto del ejercicio por
el Estado de sus competencias exclusivas y básicas,
respectivamente. ¿Puede el Estado dictar normas de
aplicación supletoria? Podemos dar por supuesto que
siempre el entero ordenamiento estatal es un ordenamiento
de aplicación supletoria, en cualquier ámbito
o materia, sea de competencia exclusiva de las Comunidades
Autónomas o compartidas, porque así lo dispone
el artículo 149.3 CE y así se corresponde con
la naturaleza y función de dicho ordenamiento. Sin
embargo, una respuesta más matizada a la pregunta planteada
exige distinguir entre la hipótesis de una materia
que sea objeto de competencia exclusiva y la hipótesis
de materia de competencia compartida.
4.ª Si la materia es de la competencia exclusiva
de las Comunidades Autónomas, la STC 118/1996 sostiene
que sería inconstitucional que el Estado pudiera dictar
normas supletorias, porque el Estado carecería de competencia.
Ahora bien, la STC 147/1991 expone una doctrina menos radical
-de la que lamentablemente no se hace eco la presente Sentencia-
a los efectos de precisar cuándo es procedente desautorizar
las normas supletorias estatales en este supuesto de que las
Comunidades Autónomas cuentan con competencias exclusivas:
«Será, por consiguiente, ilegítima,
por invasión competencial, aquella ordenación
estatal de materias que hayan sido deferidas por los Estatutos
de Autonomía a la competencia exclusiva de todas y
cada una de las respectivas Comunidades Autónomas y
en relación con las cuales el Estado no invoque algún
título propio que le permita dictar normas generales
sobre dichas materias, puesto que la asunción de competencias
exclusivas confiere a las Comunidades Autónomas, no
sólo el poder oponerse a que las normas del Estado
incidan en esas materias sometidas a su competencia exclusiva
con alcance de aplicación directa, sino que también
atribuyen a las Comunidades decidir si tales materias deben
ser sometidas, por su parte, a reglamentación específica
y en qué momento debe hacerse, lo cual las legitima
para negar a dichas normas estatales alcance supletorio, especialmente,
cuando en ellas se establecen mandatos prohibitivos que, a
pasar de su pretendido valor supletorio, resultan de aplicación
directa, mientras que la Comunidad Autónoma no decida
someter la materia a reglamentación propia. Negarles
dicha legitimación es tanto como imponerles, en contra
de su voluntad, unas normas estatales en materias sobre las
cuales el Estado no invoca título competencial distinto
a la regla de la supletoriedad que no es, según se
deja dicho, atributiva de competencias» (fundamento
jurídico 7.º).
Esta doctrina no niega que el Estado pueda dictar normas
de aplicación supletoria en caso de materia de competencia
exclusiva de la Comunidad Autónoma. Exige, a sensu
contrario, que el Estado invoque algún título
propio que le permita dictar normas generales sobre dichas
materias. El Estado, si cuenta con tales títulos para
incidir sobre la materia de la exclusiva competencia autonómica,
afectándole de algún modo, puede dictar normas
supletorias.
5.ª Si la competencia sobre la materia ha sido
objeto de distribución, creo que la STC 118/1996 va
demasiado lejos, contradiciendo anteriores pronunciamientos
del TC. Sostiene la citada Sentencia que «si para dictar
cualesquiera normas precisa el Estado de un título
competencial específico que las justifique, y la supletoriedad
no lo es, esa conclusión ha de mantenerse en todo caso.
Por lo tanto, tampoco en las materias en las que el Estado
ostenta competencias compartidas puede, excediendo el tenor
de los títulos que se las atribuye y penetrando en
el ámbito reservado por la Constitución y los
Estatutos a las Comunidades Autónomas, producir normas
jurídicas meramente supletorias, pues tales normas,
al invocar el amparo de una cláusula como la supletoriedad
que, por no ser título competencial, no puede dárselo,
constituyen una vulneración del orden constitucional
de competencias» (fundamento jurídico 6.º).
Ahora bien, no debe olvidarse que la supletoriedad es
una función del ordenamiento estatal y que esa función
se cumple sin necesidad de habilitación de competencia
de tipo alguno. Así lo establece el artículo
149.3 CE y así se deduce de la naturaleza y función
del ordenamiento estatal.
Más matizada era la STC 214/1989, de 21 de diciembre
(fundamento jurídico 30).
«En realidad, la Junta de Galicia no tiene en
cuenta el hecho de que al Estado se le haya atribuido la competencia
exclusiva para fijar las bases del régimen jurídico
de las Administraciones Públicas, en nada le imposibilita
-todo lo contrario- para poder establecer un marco normativo
general regulador del «régimen local»,
ya que el Derecho estatal es, en todo caso, supletorio del
Derecho de las Comunidades Autónomas (art. 149.3 CE).
Es evidente, pues, que la mera habilitación legal para
que pueda dictarse esa normativa global o de conjunto ninguna
lesión de las competencias de la Comunidad Autónoma
de Galicia conlleva. No hay tampoco «uniformización»
alguna del régimen local, porque con ello no se produce
desapoderamiento competencial alguno de las Comunidades Autónomas.
Antes bien, con ello el Estado atiende a una exigencia fundamental,
que no es otra que la de prevenir un marco normativo general
que venga a cubrir no sólo las consecuencias resultantes
de los diferentes niveles competenciales existentes en la
materia entre unas y otras Comunidades, sino también
la simple inactividad normativa que transitoriamente, o no,
pueda producirse en aquellas Comunidades Autónomas
con competencia para desarrollar las normas básicas
estatales. Serán pues, las normas autonómicas
que, ajustándose a las bases estatales, vayan dictándose,
las que, en todo caso, desplazarán en su aplicabilidad
directa o eficacia territorial a esas otras normas estatales
no básicas dictadas al amparo de la Disposición
final primera de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen
Local».
Mientras que en el ámbito de la competencia exclusiva,
la Comunidad Autónoma puede decidir, dentro de ciertos
límites, ejercer o no su competencia, no debe suceder
lo mismo cuando se trata de una materia compartida porque,
en este caso, se le estaría reconociendo a la Comunidad
Autónoma un poder para neutralizar la competencia estatal
a través del inejercicio de la competencia para el
desarrollo y ejecución de la ordenación básica
establecida por el Estado. La STC 214/1989 atina al observarlo;
en cambio, la STC 118/1996 omite cualquier referencia sobre
este extremo, ya que sólo analiza el problema desde
la perspectiva autonómica.
6.ª La supletoriedad es una función que
cumple el ordenamiento estatal respecto del autonómico
al servicio de bienes y valores constitucionales, como son
la igualdad y la seguridad Jurídica. Además,
la posibilidad de que el Estado pueda dictar normas supletorias
es un refuerzo de la garantía de que las competencias
estatales no se vean impedidas de cumplir sus fines como consecuencia
del inejercicio por parte de las Comunidades Autónomas
de las suyas. Ciertamente, la intensidad de esa garantía
debe modularse en función del alcance de la competencia
estatal y su proyección sobre la autonómica.
Será menor cuando la competencia es incidental respecto
de la competencia exclusiva autonómica, pero será
más intensa cuando se trate de una competencia compartida.
No es concebible que la competencia estatal pueda ser neutralizada
por el inejercicio por parte de la Comunidad Autónoma
de las suyas.
7.ª La STC 118/1996 parece pretender salvaguardar,
no tanto las competencias autonómicas (pues tal violación
no podría darse en ningún caso), como la supuesta
soberanía del aplicador del Derecho a la hora de integrar
la laguna o inexistencia normativa. Diríase que es
preferible que éstos «decidan» antes de
que el Estado legisle. La seguridad jurídica queda
como un valor secundario, o inexistente, frente al «plusvalor»
de la «decisión» o de la «soberanía»
del «aplicador del Derecho». En definitiva, frente
a la seguridad jurídica respaldada por la supletoriedad
del legislador estatal se prefiere el «decisionismo»
o el «contructivismo» normativo del aplicador
del Derecho.
8.ª La doctrina de la STC 118/1996 no garantiza
la igualdad de los españoles. Esto es particularmente
manifiesto en el caso de que la competencia sobre la materia
estuviera compartida. Si el legislador estatal legisla sobre
lo básico y las Comunidades Autónomas no ejercen
sus competencias sobre su desarrollo, además de no
ejercer la función ejecutiva en estos casos, según
parece, el aplicador del Derecho debería sustituir
al legislador y al Gobierno autonómico hasta tanto
éstos ejerzan sus competencias, pero ello supone que
la ordenación resultante es la del caso concreto, lo
que no garantiza suficientemente la igualdad de todos los
españoles.
En el supuesto, por ejemplo, de la materia urbanística,
sólo una Comunidad Autónoma (Cataluña)
cuenta con una ordenación completa de la materia, con
capacidad, por lo tanto, para desplazar la legislación
supletoria estatal. En los demás casos, de no existir
esta última legislación, la estatal, ¿cómo
se integraría la ausencia de norma autonómica?
¿Los Ayuntamientos procederían, a través
de sus planteamientos, a integrar la ordenación en
materia de propiedad en la ordenación urbanística?
¿Se asegura así la igualdad básica de
los españoles en el ejercicio de sus derechos?
9.ª Y última razón de mi discrepancia
con la doctrina de la supletoriedad que acoge la presente
Sentencia: La STC 118/1996 olvidó cuál es la
vertebración de nuestro Estado de las autonomías,
basado en el principio de que la autonomía de las Comunidades
Autónomas sólo tiene sentido dentro de la unidad
del Estado (art. 2 CE) y que se predica de entidades (parciales)
que constituyen las piezas de la «organización
territorial» del Estado (art. 137 CE). Por lo tanto,
existe un único Estado (España) que tiene como
correlato un único ordenamiento jurídico. Ya
transcribí al respecto el art. 1.1 CE. En ese único
ordenamiento se insertan los ordenamientos de las Comunidades
Autónomas, en cuanto partes del mismo. Desde esta perspectiva,
y sólo desde ésta, se puede entender que el
ordenamiento estatal pueda operar «en todo caso»
(art. 149.3 CE), como un derecho supletorio.
En la Sentencia de la mayoría, finalmente, se
aprecia la inconstitucionalidad de la disposición que
declara el carácter supletorio de determinados preceptos
y, además, se decide que éstos son también
inconstitucionales. En la línea argumental de la Sentencia
(que yo no comparto) tal vez hubiera sido menos desacertado
anular la disposición que califica de supletorios a
ciertos preceptos y dejar que sean los Jueces y Tribunales
los que decidan si los preceptos así calificados deben
regir o no, según los casos, como derecho supletorio.
Al determinar que son inconstitucionales se hace imposible
que, apreciada una laguna, el órgano judicial pueda
suplirla, pues el derecho estatal habrá desaparecido.
Con la solución adoptada resulta imposible toda distinción
entre la desregulación y las lagunas, pues éstas
siempre deberán interpretarse como resultado de una
voluntad desreguladora. Aun faltando la voluntad expresa de
no regular, el vacío normativo será equivalente
a la intención de no dictar normas.
La supletoriedad debe ser apreciada por el Juez. El
legislador no ha de imponerle cuándo debe aplicar supletoriamente
el derecho del Estado, pero debe producir normas a las que
el Juez pueda acudir cuando, encontrándose ante una
laguna, le sea preciso colmarla.
3. Sobre la competencia del Estado en materia de urbanismo.
1. En el Preámbulo de la Ley 8/1990, de 25 de
julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico
y Valoraciones del Suelo, se afirma: «Esta Ley pretende,
en el ámbito de las competencias constitucionales del
Estado, modificar (...) el régimen hasta ahora vigente
sobre los derechos y deberes de los propietarios del suelo
afectado por el proceso de urbanización y edificación,
si bien no en su totalidad, sino limitándose a la fijación
de las condiciones básicas que asegurar la igualdad
de todos los españoles en el ejercicio de los mencionados
derechos y deberes, al tiempo que se delimita, con el mismo
carácter básico, la función social de
la propiedad, de acuerdo con lo previsto en el artículo
149.1.1.º en relación con el artículo 33.2
de la Constitución». El legislador es consciente
de la debilidad del título o títulos de los
que se sirve. «La delimitación constitucional
de competencias -afirma parece impedir que el Estado apruebe
una nueva Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana con el mismo o similar
CONTENIDO al del texto refundido
actualmente vigente, con pretensión de aplicación
plena, ya que su regulación supondría una manifiesta
invasión de las competencias autonómicas en
materia de ordenación del territorio y urbanismo».
Estas dudas se basan en el tenor literal del artículo
148.1.3.º CE que atribuye a las Comunidades Autónomas
competencias sobre la materia «ordenación del
territorio, urbanismo y vivienda». Los Estatutos de
Autonomía de las Comunidades Autónomas incluyen
esta competencia entre las que la Comunidad asume a título
de exclusiva. Es cierto que esta exclusividad no puede ser
interpretada de tal manera que sea obstáculo al ejercicio
de las competencias que al Estado corresponden. Ahora bien,
el conflicto competencial es distinto -y por lo tanto reclama
soluciones distintas- según se produzca, por un lado,
entre competencias autonómicas y estatales exclusivas,
o, por otro lado, entre competencias que, respecto de un ámbito
determinado, ocupan una posición central, o tangencial
o incidental a la materia. A este segundo grupo pertenece
el conflicto que hoy resolvemos.
Las Comunidades Autónomas tienen una competencia
centrada en la materia (ordenación del territorio,
urbanismo y vivienda). En cambio el Estado, al menos, una
competencia incidental o tangencial (el régimen jurídico
de la propiedad urbana). Sin perjuicio de lo dudoso de este
título, esta inicial apreciación nos debe conducir
a una cierta prevención en el modo o forma de resolver
el conflicto. Prevención o cautela que debe traducirse
en la conveniencia de que la resolución del mismo no
se haga acudiendo a la solución más fácil
de reconstruir el título competencial estatal en una
suerte de competencia sobre las bases de la materia (el urbanismo).
La incidencia de títulos competenciales estatales sobre
materias de las Comunidades Autónomas y el cómo
integrarlas en un todo coherente, es un problema no resuelto
ni en la doctrina ni en la jurisprudencia. Tal vez porque
estamos ante un problema que no tiene solución jurídica,
sino política. Es necesario el ejercicio cooperativo
de las respectivas competencias, con lealtad para con el otro
sujeto y para con el conjunto del sistema. Las competencias
no pueden ejercerse en soledad, como si el titular de las
mismas no formase parte de un sistema, de un ordenamiento,
en suma, de un Estado.
Nos encontramos ante uno más de estos supuestos
difíciles de resolver. El Estado alega, por de pronto,
un título competencial dudoso, pero, en todo caso,
incidental o tangencial a la materia. Las Comunidades Autónomas,
otro, centrado en la materia. ¿Cómo resolver
este conflicto?
A mi juicio, la solución tiene dos fases. En
primer lugar, debemos precisar qué es el urbanismo
y, en segundo lugar, cómo ha distribuido la Constitución
las competencias sobre esa materia.
2. La palabra urbanismo procede de la latina urbsurbis
(ciudad). De acuerdo con este significado etimológico,
el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española
recoge la siguiente definición: «Conjunto de
conocimientos relativos a la creación, desarrollo,
reforma y progreso de las poblaciones según conviene
a las necesidades de la vida humana». De acuerdo con
una definición descriptiva ya clásica, el urbanismo
es la ciencia que se ocupa de la ordenación y desarrollo
de la ciudad, persiguiendo, con la ayuda de todos los medios
técnicos, determinar la mejor situación de las
vías, edificios e instalaciones públicas y de
las viviendas privadas, de modo que la población se
asiente en forma cómoda, sana y agradable. Ahora bien,
cuando la Constitución se refiere en el artículo
148.1.3.º al urbanismo, no está considerando la
Ciencia urbanística. Se está refiriendo al urbanismo
como hecho social, ordenado por los poderes públicos
para producir un resultado: la calidad de vida (Preámbulo
y el artículo 45 de la Constitución). Desde
esta perspectiva, el urbanismo, como objeto de la ciencia
y de los poderes públicos atiende a la ordenación
y desarrollo de la ciudad para alcanzar una digna calidad
de vida. Como objeto de una política, el urbanismo
tiene, por un lado, que servir a unos objetivos constitucionales
(artículos 46 y 47 CE) y, por otro lado, respetar un
derecho constitucional: la propiedad (art. 33 CE).
La política pública dirigida a la ordenación
y desarrollo de la ciudad para alcanzar la calidad de vida
debe velar por la utilización racional de todos los
recursos naturales («con el fin de proteger y mejorar
la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente»:
art. 45.2 CE) y debe, además, promover las condiciones
necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer
efectivo el derecho de todos los españoles a disfrutar
de una vivienda digna, regulando la utilización del
suelo de acuerdo con el interés general para impedir
la especulación, de tal modo que la comunidad participe
en las plusvalías que genere la acción urbanística
de los entes públicos (art. 47 CE). Así pues,
los poderes públicos han de garantizar -regulándolo-
la utilización racional del suelo para: a) proteger
y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio
ambiente, y b) hacer efectivo el derecho de todos los españoles
a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. La antítesis
que pudiera observarse en los objetivos no es tal. La Constitución
habla siempre de utilización del suelo. Utilización
por y para el hombre (calidad de vida), pero sin quebranto
más allá de lo razonable del medio ambiente
(utilización racional), lo que hoy se condensa en el
principio de desarrollo sostenible (que el uso que ahora hacemos
de los recursos naturales no impida o dificulte el uso que
de esos mismos recursos puedan y quieran dar las generaciones
futuras). La racionalidad de la utilización viene dada
por la sostenibilidad del uso, en los términos que
hemos indicado.
Junto a estos principios, la Constitución sienta
otros particularmente relevantes para lo que ahora nos interesa.
El artículo 47 CE establece que los poderes públicos
deben, a fin de alcanzar los objetivos indicados, regular
la utilización del suelo de acuerdo con el interés
general de impedir la especulación. Además,
se añade, «la comunidad participará en
las plusvalías que genere la acción urbanística
de los entes públicos». Quiere decirse, aunque
indirectamente, que si hay especulación y existe plusvalía
derivada de la acción urbanística de los entes
públicos, uno de los elementos básicos del urbanismo
-como hecho social y objeto de la política de los poderes
públicos- es la propiedad del suelo. Si con el suelo
puede especularse y pueden generarse plusvalías, podemos
deducir que el constituyente estaba pensando en un modelo
«privado» del urbanismo: en un urbanismo de mercado,
basado en la propiedad. Sólo respecto de este suelo
tiene sentido lo que establece el precepto constitucional
cuando se refiere a una suerte de superposición -a
modo de ordenación o regulación- de lo público
para reconducir el uso del suelo hacia la satisfacción
del interés general y así impedir la especulación.
El derecho de propiedad se nos presenta como el instituto
que junto con la intervención pública definen
los ejes centrales del urbanismo. Simplificando podemos decir
que, a la vista de lo que nuestra Constitución establece,
el urbanismo es propiedad y es acción de los poderes
públicos. Ahora bien, no son dos pilares colocados
en pie de igualdad. A los poderes públicos se les encomienda
la tarea de que «regulen» la propiedad «de
acuerdo con el interés general para impedir la especulación».
Los constituyentes son conscientes -por una elemental evidencia
histórica- de que la propiedad inmobiliaria abandonada
a su propia suerte deriva hacia la especulación, o
sea, hacia la patrimonialización de rentas no derivadas
de la puesta en producción del propio suelo, sino de
la acción de la sociedad y, en particular, de los entes
públicos. No es circunstancial que la especulación
se asocia con la retención del suelo, con el «no
hacer nada», la espera, la inactividad.
El urbanismo, propiedad y «regulación»
de los poderes públicos, en los términos utilizados
por la Constitución, pero regulación para, por
un lado, proteger y mejorar la calidad de vida, y por otro
lado, hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda.
Cuando la Constitución atribuye a las Comunidades
Autónomas el urbanismo, ¿qué es lo que
atribuye? ¿Cuál es el alcance de esta competencia?
3. El urbanismo -como objeto de la actuación
de los poderes públicos- es la política de ordenación
y desarrollo de la ciudad: «regula» la utilización
del suelo para, como ya nos consta, por un lado, proteger
y mejorar la calidad de vida, y por otro lado, hacer efectivo
el derecho a disfrutar de una vivienda. Esto se traduce en
lo siguiente:
a) El urbanismo es una política de los poderes
públicos competentes, o sea, las Comunidades Autónomas
(art. 148.1.3.º CE).
b) Esta política tiene como fines, por un lado,
proteger y mejorar la calidad de vida, y por otro lado, hacer
efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda.
c) El instrumento de esta política es la regulación
de la utilización del suelo al servicio del interés
general y para impedir la especulación.
Por lo tanto, la competencia en materia de urbanismo
supone, necesariamente, la regulación de la utilización
del suelo y, lo que eso implica, la regulación de la
propiedad. De esto eran conscientes los constituyentes cuando
atribuyeron a las Comunidades Autónomas la competencia
que comentamos; además, se apoya en un hecho notorio:
el urbanismo siempre ha supuesto regulación de la propiedad.
El artículo 76 del antiguo Texto Refundido de la Ley
sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana
(aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril) establecía
que «las facultades del derecho de propiedad se ejercerán
dentro de los límites y con el cumplimiento de los
deberes establecidos en esta Ley, o, en virtud de la misma
por los Planes de Ordenación con arreglo a la clasificación
urbanística de los predios». Se diga como se
diga, el urbanismo es y ha sido siempre «regulación
de la utilización del suelo», esto es, regulación
de la propiedad del suelo. Ya las Comunidades Autónomas
les compete la regulación de dicha utilización
y, por consiguiente, la regulación de la institución
jurídica en virtud de la cual esa utilización
se produce, o sea, la propiedad.
4. Sentado lo anterior, debemos interrogarnos ahora
sobre cómo el Estado puede incidir o afectar la competencia
autonómica definida en los términos expuestos.
En la Sentencia se dice lo siguiente: «... ha de afirmarse
que la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo
ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras
estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar
una regulación general del entero régimen jurídico
del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente
a la materia urbanística (establecimiento de las condiciones
básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio
del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de
la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa).
Pero ha de añadirse, a renglón seguido, que
no debe perderse de vista que en el reparto competencial efectuado
por la CE es a las CC AA a las que se ha atribuido la competencia
exclusiva sobre el urbanismo, y por ende es a tales Entes
públicos a los que compete emanar normas que afecten
a la ordenación urbanística, en el sentido más
arriba expuesto (fundamento jurídico 6.º b).
Esta afectación puntual se produce por la vía
del ejercicio del Estado de su competencia definida en el
art. 149.1.1.º CE. La Sentencia sostiene que «el
indicado título competencial sólo tiene por
objeto garantizar la igualdad de las condiciones de ejercicio
del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento de los
deberes inherentes a la función social, pero no, en
cambio, la ordenación de la ciudad, el urbanismo entendido
en sentido objetivo. Habrá que distinguir, pues, aquellas
normas urbanísticas que guardan una directa e inmediata
relación con el derecho de propiedad (ámbito
al que se circunscribe el artículo 149.1.1.º CE)
y del que se predican las condiciones básicas, de aquellas
otras que tienen por objeto o se refieren a la ordenación
de la ciudad, esto es, las normas que, en sentido amplio,
regulan la actividad de urbanización y edificación
de los terrenos para la creación de ciudad» (fundamento
jurídico 9.º, b).
Sin perjuicio de lo que más adelante se indicará
respecto del título competencial alegado, la Sentencia
construye su opinión sobre la base de que es posible
distinguir entre estatuto de la propiedad urbana y urbanismo.
De tal manera que el Estado puede regular sobre el
CONTENIDO
básico y primario de dicha propiedad sin interferir
en la materia urbanismo, o sea, sin que el Estado se convierta,
en consecuencia, en legislador urbanístico, aunque
sólo sea en lo básico. Esta loable pretensión
choca con la realidad material de las cosas y con el propio
significado profundo de lo que es el urbanismo, como ya hemos
indicado. Además, choca con los propios términos
utilizados por la CE cuando lleva a cabo la distribución
de competencias. En efecto, la interpretación que la
Sentencia realiza convierte al Estado en legislador básico
en materia de urbanismo, en contradicción, por un lado,
con un título competencial que sólo habilita
una incidencia tangencial (ex art. 149.1.1.º CE) y, por
otro lado, en contra de la atribución que la CE y los
Estatutos de Autonomía efectúan en exclusiva
a las CC AA de la materia urbanística.
Este conflicto con la realidad (material e institucional)
y con la propia distribución de competencias, conduce
a que la Sentencia se vea obligada más adelante a abandonar
el criterio inicialmente sentado en los términos ya
indicados. Este abandono se produce por dos vías. La
primera vía es la del decisionismo voluntarista. Ante
la imposibilidad de distinguir en cada caso qué preceptos
caen en el ámbito de la competencia estatal y cuáles
otros en el de las CC AA, dado que no cabe distinguir entre
estatuto de la propiedad urbana y ordenación urbanística,
la Sentencia considera que un precepto cae en un ámbito,
y otro precepto, relativo a cuestión próxima
o similar, cae en el otro ámbito. Expondremos luego,
a título de ejemplo, algunas de las contradicciones
en las que, a mi juicio, incurre la Sentencia.
La segunda vía es la de que el único criterio
realmente operativo para calibrar la inconstitucionalidad
de las normas, una vez descartada la posibilidad de distinguir
entre normas relativas a la propiedad y las urbanísticas,
es el de la densidad normativa o el grado de detalle del precepto.
A) Las contradicciones en que incurre la Sentencia producto
del decisionismo voluntarista.
Se declaran inconstitucionales los siguientes preceptos
-referidos directamente al régimen urbanístico
de la propiedad del suelo (título primero)-, que establecen:
El aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación
(art. 27), las formas de concreción del aprovechamiento
urbanístico (art. 29.1), la reducción del derecho
al aprovechamiento urbanístico en actuaciones sistemáticas
(art. 30.1) y asistemáticas (art. 31.1 y 2), el aprovechamiento
atribuible en expropiaciones no motivadas por incumplimiento
de deberes urbanísticos (art. 32), no adquisición
del derecho a edificar (art. 34), los plazos para la edificación
(art. 35.1), los efectos de la extinción del derecho
a edificar (art. 36.2), las consecuencias que se anudan a
la edificación sin licencia e incompatible con el planeamiento
(art. 38.2 y 3), la sujeción a expropiación
o venta forzosa del terreno en caso de que el propietario
no hubiera adquirido el derecho al aprovechamiento urbanístico
cuando solicitó la licencia anulada (art. 40.3), las
consecuencias de la inactividad de la Administración
en caso de incumplimiento de los deberes urbanísticos
(art. 42.1, 2 y 3).
En cambio, no son inconstitucionales -en algunos casos
no fueron objeto de impugnación por los recurrentes,
lo que en nada es contradictorio con lo que queremos indicar-:
La clasificación del territorio municipal en suelo
urbano, urbanizable y no urbanizable [art. 3.2, c)], la función
social de la propiedad (art. 5), la no indemnizabilidad por
la ordenación (art. 6), la participación en
las plusvalías y reparto equitativo (art. 7), la utilización
conforme a la ordenación territorial y urbanística
(art. 8), la clasificación del territorio en suelo
urbano, urbanizable o en su caso apto para urbanizar y no
urbanizable (art. 9.1), el destino del suelo no urbanizable
(art. 15), la prohibición de fraccionamientos en suelo
no urbanizable contrarios a la legislación agraria
o en otra aplicable (art. 16.1), las áreas de especial
protección en el suelo no urbanizable (art. 17), el
deber de los propietarios afectados de incorporarse al proceso
urbanizador y edificatorio (art. 19), los deberes legales
de uso, conservación y rehabilitación (art.
21), la inmodificación de la situación del titular
de la finca como consecuencia de su enajenación (art.
22), las facultades urbanísticas de la propiedad (art.
23), la adquisición y extinción del derecho
a urbanizar (artículos 24 y 25), la adquisición
del derecho al aprovechamiento urbanístico (art. 26),
la adquisición y no adquisición del derecho
a edificar (artículos 33 y 34), así como los
efectos de su extinción (art. 36.1), la adquisición
del derecho a la edificación (art. 37), el régimen
de la edificación sin licencia e incompatible con el
planeamiento (art. 38.1), la licencia ilegal y expropiación
o venta forzosa (art. 40), así como, por último,
la edificación con exceso de aprovechamiento (art.
41).
Veamos algunas de las contradicciones que yo percibo:
a) Se declaran constitucionales varios artículos
por entenderse que forman parte del estatuto básico
de la propiedad urbana. A pesar del tenor literal del precepto,
la Sentencia considera que «el art. 149.1.1.º CE...
autoriza... la fijación de algunas de las finalidades
que guardan una directa e inmediata relación con los
derechos y deberes constitucionales en juego». Así,
considera que las finalidades indicadas guardan relación
con lo dispuesto en los artículos 33.2, 47 y 128.1
CE. Es evidente que existe tal conexión. Ahora bien,
lo que no es tan evidente es que la misma justifique y legitime
la competencia del Estado para establecer esa conexión
y declarar que la acción urbanística debe cumplir
los fines expuestos. Es manifiesto que todos los poderes públicos
están sujetos a la Constitución (art. 9.1 CE).
No significa esto que basta cualquier conexión con
la Constitución para que el Estado se vea legitimado
para dictar una ordenación, particularmente en ámbitos
materiales como el urbanismo que a las CC AA les compete (art.
148.1.3.ª CE). Es más, las CC AA al ejercer sus
competencias deben procurar alcanzar esos fines precisamente
porque los impone la Constitución, sin necesidad de
la intermediación del Estado.
Los otros artículos enumeran las clases de suelo
(urbano, urbanizable y no urbanizable). La Sentencia afirma
que «sin esa clasificación previa que ... encaja
en el art. 149.1.1.º CE, no sería posible regular
condición básica alguna del ejercicio del derecho
de propiedad urbana que aquel precepto reserva al Estado,
puesto que constituye la premisa, a partir del cual se fijan
tales condiciones básicas». Ciertamente, esto
es así. Ahora bien, deben ser tres clases o sólo
dos, o una. Acaso se confunde la operación clasificatoria
del suelo (asignar al suelo las distintas clases establecidas
en la Ley) con la misma operación que efectúa
el legislador de fijar que son dos o más clases las
que el planificador debe aplicar (a través de la primera
operación) sobre el suelo físico correspondiente.
Ciertamente, la primera operación es imprescindible.
Ahora bien, que sean dos o más clases las que el legislador
establezca, eso ya escapa al título competencial del
Estado.
En coherencia con la doctrina de la Sentencia, el Estado
puede legislar sobre el derecho de propiedad urbana, por lo
tanto podría delimitar los criterios en virtud de los
cuales el suelo puede ser «clasificado» como urbano,
pero nada más.
b) Se tachan de inconstitucionales la prohibición
de las parcelaciones urbanísticas, pero no así
las contrarias a la legislación agraria u otra, como
si una y otra, de acuerdo con el criterio sentado por la Sentencia,
no delimitasen negativamente el derecho de propiedad. Si la
legislación agraria delimita negativamente el derecho
de propiedad, también la legislación urbanística
lo hace. Por lo tanto, quien regula el derecho en positivo
también lo regula en negativo.
c) Se tacha de inconstitucional la concreción
del derecho al aprovechamiento urbanístico (arts. 27
y 29), pero no así el deber de destinar efectivamente
los terrenos y construcciones al uso en cada caso establecido
por el planeamiento urbanístico (art. 21).
d) Se tacha de inconstitucional las consecuencias de
la falta de adquisición del derecho a edificar (art.
34), pero se considera constitucional el cómo se adquiere
ese mismo derecho (art. 33), así como los efectos de
su extinción (art. 36).
e) Se tacha de inconstitucional que el propietario pueda
solicitar nueva licencia en caso de que no hubiese transcurrido
el plazo para solicitarla (art. 38.2), pero no que la edificación
realizada sin licencia, o sin ajustarse a sus condiciones
e incompatible con el planeamiento vigente, sea demolida sin
indemnización (art. 38.1). En puridad, si se busca
la igualdad parece que debe buscarse tanto en lo negativo
(la demolición) como en lo positivo (la posibilidad
de solicitar licencia). Más aún, si la edificación
sin licencia es compatible con el planeamiento, cabe la legalización
mediante el procedimiento de solicitar licencia (art. 39).
Por lo tanto, vemos lo artificioso de la distinción.
Sólo el estatuto básico de la propiedad urbana
es competencia del Estado, ¿por qué el propietario
de la edificación ilegal incompatible con el planeamiento
no puede solicitar licencia y, en cambio, el de la compatible
con el planeamiento sí puede? ¿Estamos ante
urbanismo o ante propiedad?
f) Se tacha de inconstitucional la concreción
de la consecuencia de que el propietario titular de una licencia
ilegal anulada en caso de que no hubiera adquirido el derecho
al aprovechamiento (art. 40.3), pero no cuando la edificación
se realice sin licencia o sin ajustarse a sus condiciones
e incompatible con el planeamiento (art. 38.1). En el primer
caso, se dispone la expropiación del terreno o su venta
forzosa; en el segundo caso, la demolición sin indemnización.
En definitiva, la Sentencia se basa en una tesis que,
en su aplicación concreta, genera confusión.
Resulta artificiosa la distinción entre estatuto básico
de la propiedad urbana y urbanismo. El urbanismo supone necesariamente
regulación de la propiedad. Precisar cuándo
un precepto forma parte de uno u otro ámbitos, es una
tarea que conduce a soluciones discutibles. Discutibles porque
el criterio manejado lo es. Esto conduce a que el
FALLO deba
basarse en la mayor o menor «densidad normativa»
de la regulación estatal.
B) El criterio realmente operativo que maneja la Sentencia
es el de la densidad normativa.
Ante la inadecuación del criterio empleado, la
Sentencia acude a otro criterio «operativo», el
grado de detalle de la norma estatal. El reproche de inconstitucionalidad
al legislador estatal se basa en que invade la competencia
autonómica en materia urbanística en atención
no ya a su distinta naturaleza, sino al dato «cuantitativo»
del «detalle», la «densidad normativa»,
la «concreta y extensa regulación legal»,
la «concreta expresión legal» de la regulación
estatal. Así, por ejemplo, sobre la base de este criterio
la Sentencia declara inconstitucional el art. 27 TRLS «...
en primer lugar, por el carácter fijo y no mínimo
tanto de la determinación del aprovechamiento urbanístico
susceptible de apropiación por los propietarios, como
implícitamente de la recuperación por la comunidad
de las plusvalías urbanísticas; en segundo lugar,
porque tal determinación la establece acudiendo a un
complejo entramado de concretas técnicas urbanísticas
(áreas de reparto, aprovechamiento tipo), que pertenecen
a la competencia exclusiva en materia de urbanismo de las
Comunidades Autónomas» (art. 148.1.3.º CE)].
También se declara inconstitucional el art. 29.1 TRLS.
Se afirma lo siguiente: «No es, pues, la materia de
fondo -pautas o criterios acerca de la concreción del
aprovechamiento urbanístico-, sino su concreta y extensa
regulación legal, tanto del presupuesto de hecho como
de sus efectos jurídicos, consecuencia de la refundición,
la que no se ajusta al orden constitucional de competencias
...».
Si la regulación estatal incurre en tales vicios,
se produce, según parece, la transmutación de
la materia: de estatuto básico de «propiedad
urbana» se convierte en «urbanismo». Esta
es una muestra de que la distinción resulta inadecuada.
El urbanismo es regulación de la propiedad inmobiliaria.
La pretensión de que el urbanismo no supone regular
la propiedad, o que la propiedad del suelo urbano puede regularse
separadamente del urbanismo, conduce al decisionismo. La utilización
del criterio de la Sentencia confirma que entre «estatuto
básico de la propiedad urbana» y «urbanismo»
no existe diferencia de sustancia, como inicialmente parecía
querer sostenerse.
4. La interpretación expansiva del título
estatal del art. 149.1.1.º CE y su transformación
en un título que convierte al legislador estatal en
una suerte de legislador básico en materia del estatuto
jurídico de la propiedad urbana.
1. La Sentencia elabora una construcción interpretativa
del título competencial
CONTENIDO en el artículo
149.1.1.º CE. Esta construcción, en su vertiente
de «delimitación positiva de la competencia estatal»,
podemos resumirla en los siguientes ítem:
a) La competencia estatal ex art. 149.1.1.º CE
se proyecta sólo sobre los derechos constitucionales
en sentido estricto:
El artículo 149.1.1.ª CE habilita al Estado
para regular -como título autónomo, no residual
o subsidiario- las condiciones básicas que garanticen
la igualdad en el disfrute de los «derechos constitucionales
en sentido estricto, así como los deberes básicos»
(fundamento jurídico 7.º, b), por lo que el Estado
no puede formular, respecto de estos derechos y deberes, un
«régimen jurídico acabado y completo»
(fundamento jurídico 7.º, b).
b) La competencia estatal ex art. 149.1.1.º CE
se refiere a las condiciones básicas para garantizar
la igualdad.
«... al Estado le compete regular las "condiciones
básicas" que garanticen la "igualdad" de todos los
propietarios del suelo en el ejercicio de su derecho de propiedad
urbana, esto es, la "igualdad básica" en lo que se
refiere a las valoraciones y al régimen urbanístico
de la propiedad del suelo» (fundamento jurídico
8.º).
c) La competencia estatal ex art. 149.1.1.º CE
habilita al Estado para regular el
CONTENIDO básico
y primario del derecho de propiedad, además de aquellas
otras cuestiones que guardan una relación necesaria
e inmediata con dicho
CONTENIDO.
«Una comprensión sistemática del
entero orden competencial induce a concluir, de acuerdo con
nuestra jurisprudencia, que las "condiciones básicas"
hacen referencia al
CONTENIDO primario (STC 154/1988) del
derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades
elementales, límites esenciales, deberes fundamentales,
prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos
previos...)» (fundamento jurídico 8.º).
«Dentro de esas "condiciones básicas" cabe entender
incluidos asimismo aquellos criterios -que guardan una relación
necesaria e inmediata con aquéllas, tales como el objeto
o ámbito material sobre el que recaen las facultades
que integran el derecho... los deberes, requisitos mínimos
o condiciones básicas en que ha de ejercerse un derecho...
los requisitos indispensables o el marco organizativo que
posibilitan el ejercicio mismo del derecho...» (fundamento
jurídico 8.º). Por lo tanto, al Estado le compete
establecer «la regulación del
CONTENIDO básico
y primario del derecho de propiedad, en la medida en que afecte
a las condiciones básicas de su ejercicio» (fundamento
jurídico 9.º a). Sin embargo, «el referido
título competencial no habilita por sí mismo
para que el Estado pueda regular cualquier circunstancia que,
de forma más o menos directa, pueda incidir sobre la
igualdad en el ejercicio del derecho» (fundamento jurídico
9.º, a).
d) Sin embargo, la competencia estatal ex art. 149.1.1.º
CE no habilita al Estado con una competencia urbanística,
que sigue correspondiendo a las Comunidades Autónomas.
«El indicado título competencial sólo
tiene por objeto garantizar la igualdad de las condiciones
de ejercicio del derecho de propiedad urbana y en el cumplimiento
de los deberes inherentes a la función social, pero
no, en cambio, la ordenación de la ciudad, el urbanismo
entendido en sentido objetivo... Habrá que distinguir,
pues, aquellas normas urbanísticas que guardan una
directa e inmediata relación con el derecho de propiedad
(ámbito al que se circunscribe el artículo 149.1.1.º
CE) y del que se predican las condiciones básicas,
de aquellas otras que tienen por objeto o se refieren a la
ordenación de la ciudad, esto es, las normas que, en
sentido amplio, regulan la actividad de urbanización
y edificación de los terrenos para la creación
de ciudad» (fundamento jurídico 9.º, b).
e) Por lo tanto, la competencia estatal ex art. 149.1.1.º
CE habilita al Estado para regular determinados aspectos del
estatuto jurídico de la propiedad urbana.
«... cabe admitir que la adquisición del
CONTENIDO urbanístico susceptible de apropiación
privada, su valoración, o los presupuestos previos
-o delimitación negativa- para que pueda nacer el derecho
de propiedad urbana, por ejemplo, son elementos que, en principio,
pueden considerarse amparados por la competencia estatal que
se localiza en el art. 149.1.1.º CE (...). Al mismo tiempo,
el Estado tiene competencia para fijar las condiciones básicas
que garanticen la igualdad en el cumplimiento de los deberes
constitucionales y, en consecuencia, para regular los deberes
básicos que sean inherentes a cada manifestación
del dominio» (fundamento jurídico 10.º).
2. Esta doctrina -expuesta en su misma secuencia- no
nos resulta convincente y, además, debemos alertar
sobre sus consecuencias.
A) No nos resulta convincente porque fuerza la interpretación
del título competencial. El artículo 149.1.1.ª
CE habilita al Estado la competencia para «la regulación
de las condiciones básicas que garanticen la igualdad
de todos los españoles en el ejercicio de los derechos
y en el cumplimiento de los deberes constitucionales».
Eso es lo que dice el texto constitucional. En cambio, la
versión de la Sentencia se mueve entre la afirmación
de principio y general de que ese título habilita una
competencia estatal en los términos que el precepto
utiliza y la afirmación específica y concreta
de que dicho título habilita al Estado la competencia
para regular «el
CONTENIDO básico y primario
del derecho de propiedad»;
CONTENIDO que se identifica
con las «condiciones básicas» de ese derecho
y que es necesario regular para garantizar la igualdad de
todos los españoles.
El artículo 149.1.1.ª CE no es un título
que postula -como ha llegado a sostenerse- una suerte de común
denominador garantizador de las condiciones básicas
de los derechos y deberes que se resuelve en primer término
y ante todo, en una cierta homogeneidad, en lo que hace al
CONTENIDO básico, de las posiciones jurídico-constitucional
en sentido técnico-jurídico (derechos constitucionales
stricto sensu), ni es una regla de reparto de competencias
en cuanto a la regulación de los derechos y deberes
constitucionales. Pero tampoco es un título que habilita
al Estado para legislar sobre el
CONTENIDO «primario
y básico» del derecho de propiedad como si de
un legislador básico se tratase. No es posible interpretar
el precepto de tal manera que se construya otro distinto.
Además, sentado este precedente respecto del derecho
de propiedad, se plantea el interrogante de por qué
el Estado se convierte en legislador básico sólo
respecto de este derecho y no sobre los demás derechos
constitucionales stricto sensu. Ciertamente, admitida la excepción
y no justificada por qué es una excepción, no
existe obstáculo alguno para que el artículo
149.1.1.º CE se transforme en una suerte de regla competencial
de reparto en la regulación de los derechos y deberes
constitucionales, de tal modo que el Estado puede legislar
sobre lo básico o primario de los derechos y deberes
constitucionales. Esta interpretación puede conducir
a un vaciamiento del sistema de la distribución de
competencias llevada a cabo por la Constitución. ¿Acaso
con este criterio el Estado no ganaría una posición
competencial desde la que podría incidir (con la intensidad
que la Sentencia admite) sobre cualquier ámbito o materia
de la competencia de las Comunidades Autónomas en las
que estuviera presente un derecho o deber constitucional?
A mi juicio, la Constitución dice que el Estado
puede regular las condiciones básicas que garanticen
la igualdad de los españoles en el ejercicio de los
derechos y en el cumplimiento de los deberes. Nada afirma
respecto de que pueda regular el
CONTENIDO básico o
primario de estos mismos derechos y deberes constitucionales.
Más bien parece referirse a las condiciones ad extra
del derecho, no a su contenido (lo que podríamos denominar
como sus condiciones ad intra). Esta interpretación
se ve reforzada por las siguientes ideas:
a) Entendemos que el art. 149.1.1.º CE se refiere
a las condiciones de disfrute, y no al
CONTENIDO, del derecho
constitucional. Si tenemos en cuenta que le compete al Estado
la regulación del
CONTENIDO de los derechos constitucionales
de la Sección 1.ª, Capítulo II, Título
I de la CE (SSTC 76/1983 y 67/1985), ya que debe llevarse
a cabo a través de una Ley orgánica (art. 81
CE), se produciría una redundancia si entendiéramos
que el Estado puede regular el
CONTENIDO básico o primario
del derecho tanto por la vía del artículo 81
como por la del 149.1.1.ª CE. Ahora bien, podría
considerarse que esa habilitación competencial opera
respecto de los derechos constitucionales, como el de propiedad,
que no forma parte de la citada sección. En este caso,
podría contraargumentarse preguntando por qué
hay que interpretar que la referencia a los derechos constitucionales
se debe entender hecha en favor sólo de estos últimos
derechos y no todos los derechos constitucionales. Además,
el precepto pretende habilitar al Estado con un instrumento
para garantizar la igualdad de los españoles en el
ejercicio de los derechos constitucionales, todos los derechos
constitucionales, no se entiende por qué debe hacerlo
sólo respecto de los derechos que no forman parte de
la citada sección 1.ª
b) Sería un contrasentido considerar que el art.
53.1 CE obliga al legislador a respetar el
CONTENIDO esencial
de los derechos constitucionales, pero en cambio el art. 149.1.1.ª
CE le habilita para regular el
CONTENIDO básico o primario,
o sea, su contenido esencial, en este caso, el del derecho
de propiedad. Por lo tanto, desde esta perspectiva, la tesis
de la Sentencia resulta discutible y acaso peligrosa.
c) La jurisprudencia del TC ha sido especialmente prudente
en la interpretación del art. 149.1.1.ª CE. Tras
insistir en que las condiciones básicas de igualdad
no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos
y deberes de los ciudadanos en todo el territorio del Estado
(STC 150/1990), hemos afirmado (STC 152/1988) respecto del
derecho a disfrutar de una vivienda -competencia autonómica
como la urbanística-:
«Por lo que se refiere el art. 149.1.1.ª,
éste faculta al Estado para regular las condiciones
no ya que establezcan, sino que garanticen la igualdad sustancial
de los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales.
Pero esta función de garantía básica
en lo que atañe al derecho a disfrutar de una vivienda
digna, es la que puede y debe desempeñar el Estado
al instrumentar sus competencias sobre las bases y coordinación
de la planificación económica del subsector
vivienda y sobre las bases de ordenación del crédito.
En otros términos, como declaramos en nuestra STC 146/1986,
de 25 noviembre, "la persecución del interés
general -en este caso, el relativo a la garantía de
una vivienda adecuada para todos los españoles- se
ha de materializar `a través de', no `a pesar de' los
sistemas de reparto de competencias articulados en la Constitución
Española" (fundamento jurídico 3.º), de
manera que la promoción de la igualdad sustancial y
la acción estatal destinada al efecto "debe desplegarse
teniendo en cuenta las peculiaridades de un sistema de autonomías
territoriales" (fundamento jurídico 4.º)».
También hemos afirmado (STC 87/1985), con relación
a las normas sancionadoras de las CC AA:
«Las Comunidades Autónomas pueden adoptar
normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia
sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones
se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas
en este ámbito del derecho sancionador (art. 25.1 CE,
básicamente), y no introduzcan divergencias irrazonables
y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen
jurídico aplicable en otras partes del territorio (art.
149.1.1.º)». «La norma sancionadora autonómica
habrá de atenerse a lo dispuesto en el art. 149.1.1.º
CE, de modo que no podrá introducir tipos ni prever
sanciones que difieran, sin fundamento razonable, de los ya
recogidos en la normación válida para todo el
territorio. Y también es cierto que el procedimiento
sancionador habrá de atenerse al "administrativo común",
cuya configuración es de exclusiva competencia estatal
(art. 149.1.18 CE)». Pero, dentro de estos límites
y condiciones, las normas autonómicas podrán
desarrollar los principios básicos del ordenamiento
sancionador estatal, llegando a modular tipos y sanciones
-en el marco ya señalado-, porque esta posibilidad
es inseparable de las exigencias de prudencia o de oportunidad,
que pueden variar en los distintos ámbitos territoriales.
Por lo que aquí importa, y ya que lo impugnado es la
modificación en las sanciones, puede decirse que la
norma autonómica no infringirá lo dispuesto
en el art. 149.1.1.º si se limita a sancionar, aunque
de distinto modo, una conducta también considerada
ilícita en el ordenamiento general y si tal sanción
se proyecta sobre un bien (el reconocido en el art. 38 CE,
en este caso) que no es distinto del también afectado
por el derecho sancionador estatal, sin llegar a afectar a
otros derechos constitucionalmente reconocidos».
Por último, respecto de las garantías
básicas de la igualdad del uso del castellano, hemos
considerado (STC 82/1986):
«El Estado puede regular, si lo considera oportuno,
las garantías básicas de la igualdad en el uso
del castellano como lengua oficial ante todos los poderes
públicos, así como las garantías del
cumplimiento del deber de conocimiento del castellano, entre
las que se halla la obligatoriedad de la enseñanza
en ese idioma, a que este Tribunal se refirió en su
S. 6/1982, de 22 de febrero». «Pero no cabe entender
que este título competencial habilite al Estado para
regular, con carácter general, siquiera en sus aspectos
básicos, la cooficialidad de las lenguas españolas
distintas del castellano y su consiguiente utilización
por los poderes públicos o el derecho al uso de las
otras lenguas españolas oficiales por los particulares.
Interpretar el art. 149.1.1.º, con el alcance que le
otorga el Abogado del Estado, equivaldría a vaciar
de
CONTENIDO las competencias lingüísticas asumidas
por las Comunidades Autónomas según sus Estatutos
de acuerdo con lo dispuesto en el art. 3.2 de la Constitución».
Esta jurisprudencia ha precisado que el título
del art. 149.1.1.º CE habilita para regular las condiciones
no el
CONTENIDO de los derechos constitucionales. Así,
por ejemplo, ha admitido su utilización para limitar
la competencia autonómica en materia sancionadora o
lingüística, pero no se ha servido de este título
para regular en lo básico el estatuto de dicha potestad
ni de dichas competencias lingüísticas. Lo más
importante es que, frente a un supuesto, la materia relativa
a la vivienda, la jurisprudencia de la STC 152/1988 no admitió
la posibilidad de que el Estado, sirviéndose del art.
149.1.1.º CE, pudiera regular el
CONTENIDO básico
o primario del derecho a la vivienda.
En definitiva, el art. 149.1.1.ª CE debe ser interpretado
a la luz de lo dispuesto en el artículo 139 CE. En
este artículo se dispone, por un lado, que todos los
españoles tienen los mismos derechos y obligaciones
en cualquier parte del territorio del Estado y, por otro lado,
que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa
o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación
y establecimiento de las personas y la libre circulación
de bienes en todo el territorio español. En relación
con este artículo, el artículo 149.1.1.ª
CE habilita al Estado con una competencia para que regule
las condiciones o circunstancias básicas o necesarias
que asegure la materialización de estos resultados,
en definitiva, garantizar la efectiva realización,
en su dimensión territorial, del principio-derecho
a la igualdad del artículo 14 CE. En ningún
caso, esta competencia tiene por qué traducirse en
la habilitación de una competencia para regular el
CONTENIDO del derecho, sino sólo las circunstancias
indispensables para que se dé la igualdad de todos
los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales.
B) La doctrina analizada requiere mayor meditación.
Si el Estado es competente, por obra del artículo 149.1.1.ª
CE, para legislar el
CONTENIDO «básico y primario»
del derecho de propiedad, lo que lo convertiría materialmente
en una suerte de legislador básico, por extensión
debemos admitir que también puede legislar en esta
condición respecto de cualquier derecho constitucional,
tanto los de la sección primera como los de la sección
segunda del Capítulo II del Título I de la Constitución.
Esta conversión está llamada a provocar importantes
repercusiones, que no podemos dejar de indicar. Por un lado,
supone, como ya hemos dicho, que el
CONTENIDO esencial de
los derechos constitucionales, vedado al legislador, podría
ser objeto de regulación por obra de la vía
abierta por el art. 149.1.1.ª CE. Por otro lado, si nos
centramos en los derechos de la sección segunda (los
de la primera, por su misma naturaleza y la distribución
de competencias, parece que no caben dudas acerca de la competencia
estatal, en particular por obra del artículo 81 CE
y la exigencia de ley orgánica), la doctrina de la
Sentencia podría conducir a habilitar al Estado a legislar
las bases del régimen jurídico de cada uno de
esos derechos y deberes. Ciertamente, a la vista de la distribución
de competencias puede decirse que respecto de esos mismos
derechos y deberes el Estado ya ejerce similar competencia.
Por lo tanto, la nueva doctrina es innecesaria, salvo en dos
supuestos: la propiedad y la libertad de empresa. Precisamente,
en dos supuestos que, por sus propias características,
tienen una importante vis expansiva. Pensemos en la libertad
de empresa. Si el Estado tiene la competencia que la Sentencia
le atribuye, queda habilitado para dictar una legislación
básica de garantía de la igualdad de todos los
españoles en el ejercicio de ese mismo derecho. Aquí
se vuelven a plantear los problemas que nos encontramos respecto
de la propiedad y el urbanismo, qué es una y cuál
es otra; qué es libertad de empresa y cuál es
la actividad económica singular. Dicho de otra manera,
se plantearía el problema de distinguir la institución
aisladamente considerada (el derecho), de la institución
operando en un sector o ámbito concreto. Distinción
harto difícil cuando la institución (el derecho)
es actividad.
C) Por otro lado, ¿por qué sólo
los derechos del Capítulo III? ¿qué impide
considerar los «derechos» del Capítulo
III? No nos referimos a los principios rectores sino a aquellos
derechos expresamente consignados en los preceptos de este
Capítulo. No podemos olvidar que el Tribunal Constitucional
en su STC 152/1988 ya legitimó una interpretación
extintiva de este calibre. En efecto, en materia de vivienda
consideró que el Estado, sobre la base del artículo
149.1.1.ª CE en relación con el artículo
47 CE, tiene una competencia para establecer una política
de garantía básica del derecho a disfrutar de
una vivienda digna y adecuada a través de ayudas con
cargo exclusivamente a los presupuestos generales del Estado
(política de vivienda de protección oficial).
Por lo tanto, si se considera que el artículo 149.1.1.ª
CE es un título competencial que permite al Estado
regular los derechos constitucionales, nada impide que entre
esos derechos se pueda incluir los derechos constitucionales
expressis verbis a los que aluden algunos preceptos del Capítulo
III (derecho a la protección de la salud, artículo
43; derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, art.
45; derecho a disfrutar de una vivienda, art. 47). Además,
por qué sólo los derechos constitucionales expressis
verbis, en realidad cuando la Constitución recoge en
los preceptos del Capítulo III obligaciones de los
poderes públicos no está reconociendo derechos
a los ciudadanos. En definitiva, la doctrina de la que discrepamos
tiene una fuerza expansiva de incalculable alcance.
D) Por último, la prevención que manifestamos
frente a la posibilidad de considerar el título del
artículo 149.1.1.ª CE como atributivo de una competencia
autónoma, no residual o secundaria, se sitúa
en la línea tradicional de este Tribunal Constitucional.
3. A mi juicio, si el objetivo es garantizar la igualdad
de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad
existen otros caminos para llegar a la meta. En primer lugar,
la igualdad está garantizada desde el momento en que
se halla constitucionalizada en el artículo l4 CE.
Desde esta perspectiva, el TC puede controlar cualquier ejercicio
de la competencia autonómica que pudiera tacharse de
discriminatorio por introducir diferencias injustificadas
o arbitrarias. En segundo lugar, el Estado puede valerse de
un título competencial expreso, el del artículo
149.1.8.ª CE, para establecer un sustrato común
al estatuto jurídico de la propiedad. No compartimos
la afirmación -formulada de pasada- contenida en la
Sentencia de la mayoría según la cual este título
se refiere a la vertiente ius privatista de la propiedad y
que no alcanza a la vertiente pública de la misma.
Sin embargo, esta afirmación debe ser matizada. Por
un lado, no puede decirse que lo público en el ámbito
de la propiedad sea ajeno a la legislación civil, basta
examinar lo relativo a las propiedades especiales incluido
en el Código Civil. Por otro lado, hay que recordar
que uno de los principios constitucionalmente configuradores
de la propiedad es su función social, con independencia
de su cauce de formalización (legislación civil
o urbanística).
Firmo este Voto Particular con el respeto que me merece
la opinión mayoritaria del Pleno, lamentando no compartir,
en este caso, tan autorizado parecer.
Publíquese este Voto en el «Boletín
Oficial del Estado».
Madrid, a veinte de marzo de mil novecientos noventa
y siete.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Firmado
y rubricado.
