III.23.- TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Sentencia núm. 197/1996.
Sentencia de 28 de noviembre de 1996.
Ponente: D. Julio Diego González Campos.
Materia: DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS: Distribución
competencial. LIBERTAD DE COMERCIO: Libertad de comercio
y circulación de mercancías.
B.O.E 3-1-1997 nº 3 (suplemento). Rectificaciones
B.O.E 26-2-1997 nº 49 (suplemento)
ANTECEDENTES
CONTENIDO
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
CONTENIDO
Recurso de inconstitucionalidad núm. 847/1993
promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña, en relación con la Disposición
Final Tercera de la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de
Ordenación del Sector Petrolero.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. A fin de delimitar adecuadamente el objeto del presente
recurso conviene señalar, en primer lugar, que si bien
la impugnación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad
de Cataluña se dirige contra la Disposición
final tercera de la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de ordenación
del sector petrolero, cuya inconstitucionalidad y consiguiente
nulidad se solicita que declaremos, en realidad la impugnación
se concreta al inciso primero de dicha Disposición
final, que atribuye carácter básico no sólo
a los preceptos contenidos en la Ley 34/1992 sino también
a las disposiciones reglamentarias expresamente habilitadas
en la misma y a las actuaciones relacionadas en los núms.
1 y 2 del art. 10. Con la particularidad, en segundo término,
de haberse calificado como impugnados en la demanda varios
preceptos de dicha Ley, a saber, los arts. 8.2 y 3; 10.1,
2 y 3; 12.1 y 4 y la Disposición transitoria quinta.
A lo que cabe agregar, por último, que el
CONTENIDO
normativo de estos preceptos no parece cuestionarse en sí
mismo sino únicamente en cuanto al carácter
básico que les ha atribuido la citada Disposición
final tercera.
2. Así acotado el objeto del proceso, dos precisiones
adicionales son convenientes. De un lado, para indicar, que
pese a tratarse de un recurso de inconstitucionalidad y no
de un conflicto de competencia, la demanda cuestiona exclusivamente
si las normas impugnadas se atienen al orden competencial
constitucionalmente establecido en lo que respecta a la ordenación
del sector petrolero. Ciñéndose tal cuestión,
en concreto, al ámbito de la distribución competencial
efectuada en esta materia entre el Estado y la Comunidad Autónoma
de Cataluña.
De otro lado, para constatar que tanto la parte demandante
como la demandada coinciden en que los títulos competenciales
correspondientes al Estado respecto a la ordenación
del sector petrolero de los que derivan los preceptos, disposiciones
o actos cuyo carácter básico se discute serían
los de las reglas 13 (bases y coordinación de la planificación
general de la actividad económica) y 25 (bases del
régimen minero y energético) del art. 149.1
CE. Al igual que vienen a coincidir ambas partes en que los
títulos competenciales de la Generalidad de Cataluña
sobre esta materia serían los de los arts. 9.16 (sobre
«instalaciones de producción, distribución
y transporte de energía, cuando este transporte no
salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra
Provincia o Comunidad Autónoma») y 10.1.5 (el
desarrollo legislativo y la ejecución en materia de
régimen minero y energético) del Estatuto Autonómico
de Cataluña (EAC).
No obstante, la parte demandante ha aludido a que el
sector petrolero es susceptible de ser encuadrado en otros
muchos títulos competenciales, tales como los relativos
a la seguridad, los recursos estratégicos y la defensa,
el comercio interior y exterior, la industria, la defensa
del consumidor, el medio ambiente, la ordenación del
territorio, etc. Apreciación que está presente
en el art. 2.2 de la propia Ley 34/1992 al hacer referencia
a que la intervención administrativa en el sector que
regula tendrá lugar «por razón de la seguridad
de las instalaciones, la defensa del medio ambiente y los
derechos de los consumidores y usuarios, de la garantía
del adecuado suministro de productos petrolíferos,
así como por razón de las exigencias de la planificación
económica, y en especial las energéticas, y
las necesidades de la defensa nacional». Lo que nos
lleva a admitir, como presupuesto de nuestro enjuiciamiento,
la concurrencia de una pluralidad de títulos competenciales
con proyección sobre este subsector específico
de la energía, el del petróleo, centrado en
las actividades económicas relativas al crudo y productos
petrolíferos a que se refiere el art. 2.1 de la Ley
34/1992.
3. En atención al dato anterior es también
conveniente recordar, con carácter previo, algunos
extremos de la doctrina de este Tribunal sobre la distribución
de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
En ella se ha dicho, en primer término, que cuando
inevitablemente las muchas actuaciones de los poderes públicos
concernidos inciden al mismo tiempo en dos o más ámbitos
categoriales diversos es preciso determinar siempre «la
categoría genérica, de entre las referidas en
la Constitución y los Estatutos, a la que primordialmente
se reconducen las competencias controvertidas, puesto que
es ésta la que fundamentalmente proporciona el criterio
para la delimitación competencial, sin perjuicio de
que, en su caso, la incidencia de la actividad considerada
en otros ámbitos obligue a corregir la conclusión
inicial para tomar en consideración títulos
competenciales distintos» (STC 80/1985, fundamento jurídico
1.º).
De otra parte, se ha declarado que «el orden de
competencias y la definición de las que, en cada caso,
se ejerzan, no pueden quedar a merced de las alegaciones de
las partes, sino que deben ser determinadas en atención
a los criterios objetivos que sobre cada materia establecen
la Constitución, los Estatutos de Autonomía
y las Leyes a las que éstos y aquélla se remitan»
(STC 69/1988, fundamento jurídico 2.º). Con la
consecuencia de que, «cuando se ofrezcan por las partes
en el proceso constitucional diversas calificaciones sustantivas
de las disposiciones o actos en conflicto que pudieran llevar
a identificaciones competenciales también distintas,
ha de apreciarse, para llegar a una calificación competencial
correcta, tanto el sentido o finalidad de los varios títulos
competenciales y estatutarios, como el carácter, sentido
y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto,
es decir, el
CONTENIDO del precepto controvertido, delimitando
así la regla competencial aplicable al caso»
(STC 153/1989, fundamento jurídico 5.º, con referencia
a las SSTC 252/1988 y 13/1989). Por ello, sin olvidar la eventual
entrada en juego de otros títulos competenciales, pero
aceptando como punto de partida aquello en lo que ambas partes
coinciden -y antes se ha señalado-, han de efectuarse,
no obstante, las precisiones oportunas, a efectos de determinar
en cada caso y respecto de cada uno de los preceptos controvertidos,
si se trata de planificación económica o bien
de régimen energético o incluso de otra u otras
materias.
4. A este fin, dos órdenes de consideraciones
que se desprenden de la doctrina de este Tribunal son especialmente
relevantes en el presente caso.
A) De un lado, es cierto que en ocasiones este Tribunal
ha señalado como criterio general a tener en cuenta
en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales
el de la prevalencia de la regla competencial específica
sobre el de la más genérica (así, en
SSTC 87/1987, fundamento jurídico 2.º y 69/1988,
fundamento jurídico 4.º). Aunque también
se ha dicho que «a este criterio no se le puede atribuir
un valor absoluto» (STC 213/1988, fundamento jurídico
3.º). Pues bien, respecto al supuesto aquí considerado
no podría afirmarse con carácter general, y
menos aun absoluto, que en un sector tan importante para el
desarrollo de la actividad económica en general como
el del petróleo -de ahí sin duda la concurrencia
de una pluralidad de títulos competenciales-, las competencias
específicas, por ejemplo, en materia energética,
hayan de prevalecer necesariamente y en todo caso sobre las
relativas a la planificación económica; y mucho
menos que las primeras hayan de desplazar totalmente a las
segundas. Las competencias de ordenación o dirección
general de la economía -entre las que han de encuadrarse
las relativas a planificación, de un lado, y, de otro,
las de ordenación de concretos sectores económicos,
entre los que se cuenta el energético y, dentro de
éste, el subsector del petróleo- han de ejercerse
conjunta y armónicamente, cada cual dentro de su respectivo
ámbito material de actuación, que será
preciso delimitar en cada caso.
Convendrá recordar, en efecto, que este Tribunal
ha declarado reiteradamente que dentro de la competencia de
dirección de la actividad económica general
tienen cobertura «las normas estatales que fijan las
líneas directrices y los criterios globales de ordenación
de sectores económicos concretos, así como las
previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias
para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación
de cada sector» (STC 95/1986, fundamento jurídico
4.º y, en los mismos términos, STC 188/1989, fundamento
jurídico 4.º, con cita de las SSTC 152/1988 y
75/1989). Doctrina aplicable con mayor razón a supuestos
en los que existen, como en el presente, reservas competenciales
expresas en favor del Estado tanto respecto de la actividad
económica general (art. 149.1.13 CE) como del específico
sector energético (art. 149.1.25 CE). Por lo que no
es preciso efectuar esfuerzo interpretativo alguno para afirmar,
respecto al presente supuesto, que de esa competencia estatal
de dirección general de la economía a la que
este Tribunal se ha referido forman parte, en cuanto la misma
pueda recaer sobre el sector petrolero no sólo las
genéricas competencias relativas a las bases y coordinación
de la planificación general de la actividad económica,
sino también las más específicas de ordenación
del sector energético, referentes a las bases del régimen
del mismo.
B) De otro lado, no obstante ser ello así será
conveniente, en aras de una mayor clarificación del
orden competencial constitucionalmente establecido, no tener
por equivalentes o intercambiables el título genérico
relativo a planificación económica y el específico
referente a la ordenación de un sector aun en el supuesto
en que ambos pertenezcan a un mismo titular, como aquí
ocurre. Pues cuando se trata de reconocer o negar carácter
básico a un concreto precepto legal, será preciso
determinar en cada caso si éste opera realmente, por
ejemplo, en el ámbito de la planificación económica,
o bien, también por ejemplo, en el del régimen
energético. Sin olvidar, finalmente, que la competencia
estatal en cuanto a planificación económica
ex art. 149.1.13 CE -y en ello difiere de la relativa a régimen
energético ex art. 149.1.25 CE- no se agota en las
bases, sino que comprende además la «coordinación»
en tal materia.
Esto es, le corresponde una facultad que presupone lógicamente
la existencia de competencias autonómicas, aun de mera
ejecución, que deben ser respetadas, y con la que se
persigue, en esencia, la integración de las diversas
partes del sistema en el conjunto del mismo mediante la adopción
por el Estado de medios y sistemas de relación, bien
tras la correspondiente intervención económica
bien incluso con carácter preventivo, para asegurar
la información recíproca, la homogeneidad técnica
en ciertos aspectos y la acción conjunta de las autoridades
estatales y autonómicas en el ejercicio de sus respectivas
competencias (STC 45/1991, con referencia a las SSTC 32/1983,
111/1984, 144/1985 y 133/1990. Asimismo, SSTC 227/1988 y 54/1990).
5. Por último dado que en este proceso constitucional
hemos de enjuiciar el carácter básico que la
Disposición final tercera de dicha Ley atribuye a los
preceptos de la Ley 34/1992 así como a las disposiciones
reglamentarias y actuaciones a las que se remite, es claro
que nuestro enjuiciamiento ha de partir de la abundante doctrina
de este Tribunal sobre la noción de «bases»,
que ambas partes invocan en alguno de sus aspectos.
A) A este fin, es oportuno recordar que la noción
de bases o de normas básicas «ha de ser entendida
como noción material y, en consecuencia, esos principios
básicos, estén o no, formulados como tales,
son los que racionalmente se deducen de la legislación
vigente»; y que si bien las Cortes «deberán
establecer qué es lo que haya de entenderse por básico,
en caso necesario será este Tribunal el competente
para decidirlo, en su calidad de intérprete supremo
de la Constitución» (SSTC 32/1981, fundamento
jurídico 6.º y 1/1982, fundamento jurídico
1.º). Y en este sentido material y no formal de las bases
se ha insistido en la doctrina posterior (SSTC 48/1988, 49/1988,
13/1989, 147/1991, 135/1992 y 225/1993, entre otras).
En relación con esta noción material,
cuya delimitación por este Tribunal tiene como finalidad
esencial procurar que la definición de lo básico
no quede en cada caso a la libre disposición del legislador
estatal, «pues ello permitiría dejar sin
CONTENIDO
las competencias autonómicas» (SSTC 69/1988 y
80/1988), cabe agregar que lo que ha de considerarse como
bases o legislación básica es «el común
denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental
prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad
que establecen la distribución de competencias»
(STC 48/1988, fundamento jurídico 3.º). Esto es,
«un marco normativo unitario, de aplicación a
todo el territorio nacional» (STC 147/1991), dirigido
a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad
-ya que con las bases «se atiende a aspectos más
estructurales que coyunturales» (STC 1/1982, fundamento
jurídico 1.º)- a partir del cual «pueda
cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir
las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco
competencial que en la materia correspondiente le asigne su
Estatuto» (STC 49/1988, fundamento jurídico 16).
B) No obstante, este Tribunal no ha dejado de prestar
atención a una exigencia que puede calificarse de formal
de la noción de «bases» y cuya finalidad
esencial es la de excluir la incertidumbre jurídica
que supondría que el Estado pueda oponer como norma
básica a las Comunidades Autónomas, sin previa
advertencia, «cualquier clase de precepto, legal o reglamentario,
al margen de cuál sea su rango y estructura»
(SSTC 80/1988 y 227/1988). Por ello, ya se consideró
tempranamente que «dado el carácter fundamental
y general de las normas básicas, el instrumento para
establecerlas con posterioridad a la Constitución es
la Ley» (STC 1/1982, fundamento jurídico 1.º).
Y hemos precisado que la justificación de esta exigencia
de Ley formal se encuentra en que «sólo a través
de este instrumento normativo se alcanzará, con las
garantías inherentes al procedimiento legislativo,
una determinación cierta y estable de los ámbitos
respectivos de ordenación de las materias en las que
concurren y se articulan las competencias básicas estatales
y las legislativas y reglamentarias autonómicas».
De suerte que, «la propia Ley puede y debe declarar
expresamente el carácter básico de la norma
o, en su defecto, venir dotada de una estructura que permita
inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad,
su vocación o pretensión básica»
(STC 69/1988, fundamento jurídico 5.º Reiterada,
entre otras, en las SSTC 80/1988, 13/1989 y 179/1992). En
suma, la claridad y certeza normativa, la propia estabilidad
de una materia y el equilibrio del sistema de fuentes son
los elementos determinantes de la forma que han de adoptar
las bases (STC 132/1989).
Este Tribunal, cierto es, ha admitido que la exigencia
aquí considerada no es absoluta; y consecuentemente
ha estimado que «excepcionalmente pueden considerarse
básicas algunas regulaciones no contenidas en normas
con rango legal e incluso ciertos actos de ejecución
cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento
necesario para garantizar la consecución de la finalidad
objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases»
[STC 48/1988, fundamento jurídico 3.º c). Asimismo,
SSTC 69/1988, 80/1988, 132/1992 y 179/1992]. Sin embargo,
no cabe olvidar en contrapartida, que la atribución
de carácter básico a normas reglamentarias,
a actos de ejecución o incluso a potestades administrativas
ha sido entendida por este Tribunal como una «dispensa
excepcional». Y, de otro lado, que esta excepción
venía impuesta por una situación de transición,
en la que era necesario «adecuar la legislación
preconstitucional a situaciones nuevas derivadas del orden
constitucional», como ya se dijo en la STC 69/1988.
Por tanto, no tendría ya sentido desde nuestra
estructura constitucional, transcurridos más de dieciséis
años de su vigencia, seguir admitiendo ilimitada o
indefinidamente para ciertas materias la posibilidad de que
el Gobierno o la Administración estatal fuesen estableciendo,
bien alterando, las bases de aquellas y, de este modo, pudieran
retener competencias ejecutivas que, en principio, corresponden
a las Comunidades Autónomas por haberlas asumido en
sus Estatutos o incluso por haberle sido transferidas. Pues
como se ha dicho en la STC 80/1988, fundamento jurídico
5.º, es indudable que ello redundaría en «confusión
e incertidumbre». De suerte que una vez superada la
etapa inicial del sistema de distribución de competencias
«el concepto material de norma básica, sin perder
su sentido y relevancia, se debe integrar con el reseñado
componente formal que, presente en la jurisprudencia constitucional
antes citada, ha de adquirir una mayor trascendencia como
garantía de certidumbre jurídica en la articulación
de las competencias estatales y autonómicas. Sólo
así se alcanzará una clara y segura delimitación
de tales competencias a través de instrumentos normativos
que reduzcan, de manera inequívoca, la indeterminación
formal de las normas básicas hasta el nivel que resulte
compatible con el principio constitucional de seguridad jurídica
(art. 9.3 CE)».
C) Asimismo, no es ocioso recordar que ya en la STC
24/1985, al concluir que la
RESOLUCIÓN impugnada había
incidido en un aspecto básico del régimen energético,
se recordó de inmediato, con cita de la STC 96/1984,
la necesidad de que una futura regulación estatal estableciera
«unas bases a las que la Comunidad Autónoma ajustase
determinadas actuaciones de ejecución e incluso de
desarrollo legislativo» (STC 24/1985, fundamento jurídico
8.º). Por lo que resulta indudable que la doctrina a
la que se acaba de hacer referencia es de aplicación
respecto a una normativa como la aquí enjuiciada, mediante
la cual se trata de proceder, a finales ya de 1992, a la «ordenación
del sector petrolero». Pues habida cuenta del tiempo
en que la misma se emite y del carácter «trascendental»
para el sector que le atribuye la Exposición de motivos
de la Ley 34/1992, le es sin duda exigible con mayor rigor
«la condición de que la norma básica venga
incluida en la Ley votada en Cortes que designe expresamente
su carácter de básica o esté dotada de
una estructura de la cual se infiera ese carácter con
naturalidad, debiendo también cumplirse esta condición
en el supuesto excepcional de que la norma básica se
introduzca por el Gobierno de la Nación en el ejercicio
de su potestad reglamentaria» (STC 80/1988 fundamento
jurídico 5.º, con cita de la STC 69/1988).
1. Art. 8.2 y Disposición transitoria quinta.
6. Sentado lo anterior, procede entrar ya en el examen
de los preceptos de la Ley 34/1992 que la Generalidad de Cataluña
impugna específicamente por la calificación
como básicos efectuada por el legislador estatal. Pues
el primer inciso de la Disposición final tercera, conviene
recordarlo una vez más, determina genéricamente
que «Los preceptos contenidos en la presente Ley y en
las disposiciones reglamentarias expresamente habilitadas
en la misma, así como las actuaciones relacionadas
en los núms. 1 y 2 del art. 10, tienen carácter
básico al amparo de lo establecido en las reglas 13
y 25 del art. 149.1 CE», con las excepciones que se
contienen en el inciso segundo de la misma. Y comenzando,
según el orden seguido en la demanda, por el art. 8.2
y la Disposición transitoria quinta de la Ley, relativos
a la distribución al por menor en instalaciones de
venta al público y, en particular, al régimen
de distancias mínimas entre instalaciones de venta,
el primero de ellos dispone lo siguiente:
«Se mantiene el régimen de distancias mínimas
entre instalaciones de venta establecido en el artículo
de la Ley 15/1992, de 5 de junio. No obstante, el Gobierno,
atendiendo a razones de planificación económica
o de servicio y en consideración a la intensidad de
circulación, densidad de población o características
y necesidades especiales de abastecimiento, podrá modificar
o suprimir las distancias mínimas actualmente vigentes».
En relación con el anterior, la citada Disposición
transitoria quinta establece que:
«En tanto no se dicten las disposiciones reglamentarias
relativas a la constatación por el Ministerio de Industria
y Turismo del cumplimiento del régimen de distancias
mínimas entre instalaciones de venta y se pongan en
funcionamiento los medios materiales que para ello sean necesarios,
en particular los precisos para asegurar el intercambio simultáneo
de datos e información sobre expedientes en trámite,
se estará a lo dispuesto en el Real Decreto 645/1988,
de 24 de junio».
La parte demandante, tras exponer la evolución
legal del régimen de distancias mínimas, ha
alegado que estos preceptos, así como el art. 1 de
la Ley 15/1992 al que el primero se remite, no son coherentes
con el objetivo fundamental de la Ley, de liberalización
de las actividades en el sector del petróleo, dado
que se trata de una norma aún proteccionista de las
instalaciones ya existentes y, por tanto, no conforme con
el principio de libre competencia que informa el Derecho comunitario.
Como también les achaca, por constituir un impedimento
a la libre actividad comercial, cierta inadecuación
respecto a la finalidad de asegurar el suministro de carburantes,
que a su juicio podría lograrse a través de
un régimen de distancias máximas y no mínimas.
Agregando, de un lado, que ninguna referencia al régimen
de distancias mínimas se contiene en el vigente Plan
Energético Nacional y, de otro, que los tres criterios
previstos para la eventual modificación de dicho régimen
no tienen por qué producirse por igual en todo el territorio
nacional ni tales circunstancias excluyen su valoración
por los ejecutivos autonómicos. Si bien cabe señalar
que de tales críticas no pretende extraer la parte
recurrente una consecuencia directa sobre la inconstitucionalidad
de tales preceptos o de aquellos a los que se remite, sino
excluir que puedan calificarse como bases de un sector económico
ni de medidas de coordinación de la planificación
general de la actividad económica, como se ha pretendido
en la Disposición final tercera aquí impugnada.
7. La impugnación del carácter básico
de estos preceptos y de aquellos a los que se remiten se halla,
pues, centrada en el régimen de distancias mínimas
entre instalaciones de venta al público de carburantes
y productos petrolíferos. Pero con carácter
previo conviene hacer dos indicaciones sobre dicho régimen,
para considerar, seguidamente, la eventual incidencia de su
extinción sobre la presente controversia competencial
y, por último, el alcance de nuestro enjuiciamiento.
A) El régimen a que se refiere el art. 8.2 de
la Ley constituye, en esencia, una técnica que limita
negativamente, en relación con unas determinadas distancias
en zonas urbanas y carreteras, la libertad de establecimiento
de otras instalaciones de venta al público de carburantes
al por menor en dichas áreas. Habiendo estado asociado
a la técnica concesional de autorización de
actividades que, desde la creación del Monopolio de
Petróleos en 1927 (NDL 21393), ha configurado la ordenación
de las actividades este sector hasta la Ley 34/1992, de 22
de diciembre. Con la particularidad, sobre la que luego se
volverá, de haber sido mantenido incluso tras la adaptación
de dicho Monopolio, verificada por el Real Decreto-ley 5/1985,
de 12 de diciembre, que lo limitó a la producción
nacional, al establecer el art. 6 de esta disposición
que quedaban sometidas a dicho régimen todas las estaciones
de servicio, estén o no sujetas al régimen del
Monopolio. Lo que se reiteró en el art. 10.1 del Reglamento
para el suministro y venta de gasolinas y gasóleos
de automoción, aprobado por el Real Decreto 645/1988,
de 24 de junio, al que hace referencia la Disposición
transitoria quinta de la Ley aquí considerada. De suerte
que dicho régimen ha sido aplicado, hasta su supresión
en 1995, tanto a las instalaciones de la llamada «red
concesional» como a las comprendidas en la denominada
«red paralela».
También ha de tenerse presente, no obstante,
que las concretas distancias mínimas previstas en el
Reglamento de 5 de marzo de 1970 fueron reducidas progresivamente
por disposiciones posteriores (Real Decreto-ley 4/1988, de
24 de junio y, fundamentalmente, la Ley 15/1992, de 5 de junio),
para permitir la creación de la llamada «red
paralela» de estaciones de servicio y la presencia en
el mercado español de empresas comunitarias. Hasta
que, ya iniciado este proceso constitucional, el Gobierno,
haciendo uso de la autorización contenida en el art.
8.2 de la Ley, mediante el Real Decreto 155/1995, de 3 de
febrero, ha suprimido el citado régimen de distancias,
con la finalidad de «avanzar en el desarrollo del mercado
de la distribución al por menor de carburantes y combustibles
petrolíferos, promoviendo un mayor grado de competencia
en el mismo».
B) Ahora bien, esta circunstancia sobrevenida no ha
supuesto que el art. 8.2 de la Ley 34/1992 y el art. 1 de
la Ley a la que se remite hayan sido derogados. Pues si bien
se ha suprimido el régimen de distancias mínimas
mediante la norma reglamentaria prevista en el primero de
esos preceptos, no por ello cabe entender que el presente
recurso haya quedado privado de objeto, dado que lo que se
cuestiona en la demanda es la vulneración por la norma
estatal del orden competencial establecido por la Constitución
y el EA de Cataluña y el carácter básico
atribuido a dicho precepto. Esto es, lo que la recurrente
pretende es preservar los respectivos ámbitos de competencia,
del Estado y de la Comunidad Autónoma de Cataluña,
y esta pretensión no puede quedar automáticamente
enervada por la adopción del mencionado Real Decreto
155/1995, ya que lo que se solicita es una decisión
jurisdiccional que declare «si se verificó o
no la extralimitación competencial denunciada y precise
su definición constitucional y estatutaria» (SSTC
182/1988 y 194/1994), por encontrarnos ante una competencia
controvertida (STC 248/1988). Lo que exige determinar si las
disposiciones aquí examinadas poseen el carácter
básico que les ha asignado el legislador estatal.
8. Al respecto, conviene comenzar nuestro examen con
las críticas que la parte recurrente ha dirigido al
régimen de distancias mínimas para impugnar
su carácter básico. En primer lugar, es obvio
que no nos corresponde apreciar si el régimen de distancias
mínimas entre instalaciones de venta es o no adecuado
en relación con el objetivo de asegurar el suministro
de carburantes en todo el territorio nacional y si sólo
un régimen de distancias máximas en cambio,
permitiría alcanzarlo. Pues ello sería tanto
como revisar, desde criterios técnicos o de mera oportunidad,
ajenos a la competencia de este Tribunal, las decisiones adoptadas
por el legislador. El problema que nos incumbe exclusivamente
es el de determinar si la normativa estatal aquí enjuiciada
«encuentra cobertura bastante en las reglas constitucionales
y estatutarias que definen el orden de competencias en la
materia» (STC 244/1993, entre otras) y, por tanto, si
es conforme con este orden competencial la calificación
como básico del régimen de distancias mínimas
que la Ley 34/1992 le ha atribuido.
En segundo término, la recurrente ha sostenido
que el régimen de distancias mínimas entre instalaciones
de venta al público de carburantes, por su carácter
limitativo, no se compadece con la normativa comunitaria sobre
la libre competencia entre las empresas ni con el objetivo
de la liberalización del sector petrolero, basta recordar,
en cuanto a lo primero, que es doctrina reiterada que a este
Tribunal no corresponde controlar la adecuación de
los actos de los poderes públicos al Derecho comunitario,
por no constituir este ordenamiento canon de constitucionalidad
(SSTC 28/1991 y 64/1991, entre otras muchas). Si bien no resulta
ocioso indicar, frente al reproche de la recurrente, que para
la progresiva adaptación del antiguo Monopolio de Petróleos
la Comisión Europea aceptó en 1986 la alternativa
de que se estableciera una red de estaciones de servicio paralela
a la dependiente de aquél mediante la reducción
a la mitad de las distancias mínimas. Por lo que cabe
entender que las exigencias de la normativa comunitaria quedaban
satisfechas con esta medida aun subsistiendo el régimen
de distancias mínimas, dado que operadores independientes
gozarían, respecto a los productos importados de países
comunitarios, de condiciones similares a los de la red del
monopolio para la distribución y venta de productos
nacionales.
Tampoco es admisible, en segundo término, el
reproche de una insuficiente liberalización del sector
petrolero en la Ley 34/1992 por el hecho de haberse mantenido
el régimen de distancias mínimas. Siendo claro
que la medida impugnada no es contraria a la libertad de empresa
en el marco de la economía de mercado que el art. 38
CE reconoce, este Tribunal no puede entrar a enjuiciar si
la liberalización, cuya realidad se asume por la recurrente,
es o no «suficiente», pues ello constituye un
juicio político o de oportunidad respecto a la acción
desarrollada por el legislador. Como se ha dicho desde la
STC 11/1981, fundamento jurídico 7.º, la Constitución
es un marco de coincidencias suficientemente amplio para que
dentro de él quepan diferentes opciones políticas
y, por ello, «en un plano hay que situar las decisiones
políticas y el enjuiciamiento político que tales
decisiones merezcan y en otro plano distinto la calificación
de inconstitucionalidad, que tiene que hacerse con arreglo
a criterios estrictamente jurídicos».
9. Dicho esto, para examinar la conformidad o no del
art. 8.2 de la Ley al orden constitucional de competencias
ha de tenerse presente tanto la ordenación anterior
a dicha disposición basada en un régimen de
concesiones otorgadas por el extinguido Monopolio de petróleos,
como la nueva ordenación legal del sector petrolero
que ha establecido su art. 2 y que si bien liberaliza las
actividades en el sector no excluye una intervención
de la Administración por la vía del otorgamiento
de autorizaciones, justificadas por su interés económico
general. Sin olvidar, asimismo, las exigencias derivadas del
ingreso de España en las Comunidades europeas en relación
con el anterior Monopolio, dado que era preciso excluir a
finales de 1991 cualquier discriminación entre nacionales
de los Estados miembros, de conformidad con lo dispuesto en
el art. 48 del Acta relativa a las condiciones de adhesión
de España y Portugal a dichas Instituciones.
Si hiciéramos abstracción de esta peculiar
situación transitoria, es claro que el mantenimiento
del régimen de distancias mínimas entre instalaciones
de venta al público en un sector enteramente liberalizado
difícilmente podría considerarse que posee carácter
básico, pues no resulta compatible, en principio, con
el
CONTENIDO y finalidad de tal situación. Sin embargo,
hay que tener en cuenta que dicho régimen tiene su
origen y su razón de ser en una ordenación concesional
del servicio público de venta a los usuarios de carburantes
y productos petrolíferos en el cual la distancia mínima
entre instalaciones de venta tenía carácter
básico al constituir el elemento económico de
la concesión y, de este modo, asegurar la rentabilidad
de los concesionarios. Y esta situación transitoria
se evidencia, asimismo, en la facultad concedida a éstos
por el apartado 2 de la Disposición adicional primera
para mantener el anterior sistema concesional, exceptuando
así lo dispuesto con carácter general en el
apartado 1, donde se ha previsto que las concesiones quedan
convertidas ope legis en autorizaciones administrativas.
De este modo, si el primer inciso del art. 8.2 de la
Ley 34/1992 «mantiene el régimen de distancias
mínimas entre instalaciones de venta», con remisión
a lo establecido en el art. 1 de la Ley 15/1992, de 5 de junio,
donde tales distancias fueron modificadas para facilitar la
implantación de nuevas instalaciones, por lo antes
expuesto no cabe considerar que esta decisión del legislador
exceda de su competencia para dictar normas básicas
al amparo del referido título. Y otro tanto cabe decir
respecto al inciso segundo del precepto aquí enjuiciado,
en el que se ha previsto que el Gobierno podrá «modificar
o suprimir las distancias mínimas actualmente vigentes».
Pues basta observar que encontrándonos ante un proceso
dirigido a la liberalización del sector cuya culminación
exige adoptar diversas acciones unitarias, tanto anteriores
como posteriores a la extinción del Monopolio de Petróleos,
con incidencia en la planificación económica
general y en la específica de este sector energético,
es claro que corresponde al Gobierno apreciar cuál
es el momento o la coyuntura económica más apropiada
para adoptar su decisión. Lo que justifica tanto que
se haya confiado al ámbito del reglamento como el carácter
igualmente básico de esta medida.
A ello no obsta, por último, que el legislador
haya procedido en el segundo inciso del art. 8.2 a una deslegalización
de la materia, confiando la eventual modificación o
supresión de las distancias mínimas a la potestad
reglamentaria. Pues la técnica legislativa utilizada
no entraña en sí misma la inconstitucionalidad
del precepto y, además, su empleo pone de relieve que
el mantenimiento del régimen previsto en el art. 1
de la Ley 15/1992 sólo iba a tener un carácter
transitorio. Como así fue, en efecto, pues su supresión
se llevó a cabo por el Real Decreto 155/1995, de 3
de febrero, como antes se ha dicho.
10. Las conclusiones alcanzadas respecto al art. 8.2
y la disposición reglamentaria prevista en su inciso
segundo no pueden extenderse, sin embargo, al otro precepto
enjuiciado, la Disposición transitoria quinta de la
Ley 34/1992. Su carácter transitorio, en efecto, no
se refiere al
CONTENIDO de lo básico, el régimen
de distancias mínimas, sino a la actividad de comprobación,
en cada supuesto, de que se cumple tal exigencia y a los medios
materiales que para ello sean necesarios.
De este modo no cabe estimar que tenga carácter
básico a la constatación por la Administración
del Estado -como lo era el allí indicado Ministerio
de Industria, Comercio y Turismo- del cumplimiento del régimen
de distancias mínimas, cuando tal constatación
constituye evidentemente el ejercicio de una función
ejecutiva, pues en principio ésta corresponde a las
respectivas Administraciones de aquellas Comunidades Autónomas
que, como la de Cataluña, han asumido competencias
de desarrollo legislativo y ejecución en esa materia,
en el marco de la legislación básica estatal
(arts. 10.1.5 y 9. 16 del EAC).
2. Arts. 8.3 y 10.3, párrafos 6.º y 7.º
11. Pasando al enjuiciamiento del art. 8.3 y del art.
10.3, párrafos 6.º y 7.º, el primero de ellos
dispone lo siguiente:
«Se mantiene el Registro de instalaciones de venta
al por menor de gasolinas y gasóleos de automoción,
establecido en el Real Decreto 645/1988, de 24 de junio».
El segundo, por su parte, establece que:
«El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
velará por el cumplimiento del régimen de distancias
mínimas entre instalaciones de venta por medio del
Registro a que se refiere el art. 8.3 de la presente Ley.
A tal efecto, emitirá certificaciones de los datos
que consten en el Registro y que serán requisito para
el otorgamiento por las Comunidades Autónomas de las
correspondientes autorizaciones administrativas que son de
su competencia.
Reglamentariamente se establecerán los procedimientos
y condiciones necesarios para que dicho Registro disponga
de manera inmediata de datos reales sobre los expedientes
en tramitación en cada Comunidad Autónoma desde
el momento de su iniciación para asegurar la aplicación
uniforme del régimen de distancias establecido, el
respeto estricto del criterio de prioridad en las solicitudes
de inscripción establecido en la Orden Ministerial
de 29 de julio de 1988 o disposiciones que la Administración
del Estado dicte en su lugar y la garantía en la
RESOLUCIÓN
que se dicte de los principios de seguridad jurídica
e igualdad entre las solicitudes».
La parte demandante no se opone frontalmente ni a la
existencia del propio Registro estatal, que entiende justificada
a efectos estratégicos y de planificación económica,
ni tampoco a que las Comunidades Autónomas deban comunicar,
para su inclusión en el mismo, la información
a que el art. 10.4 se refiere. Con lo que está disconforme,
según se ha dicho, es con la atribución de carácter
básico, por la Disposición final tercera, a
la regulación del Registro que se efectúa en
los preceptos de la Ley 34/1992 ahora tomados en consideración
o en las disposiciones reglamentarias a que éstos se
remiten. Si bien agrega ciertas reticencias respecto a algunos
aspectos de tal regulación del Registro, especialmente
los relativos a su configuración como instrumento del
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo para velar por
el cumplimiento del régimen de distancias mínimas
y a que las certificaciones de los datos que consten en el
mismo sean requisito para el otorgamiento por las Comunidades
Autónomas de las correspondientes autorizaciones. Mientras
que el Abogado del Estado, por su parte, sostiene el carácter
básico de la referida regulación del Registro,
partiendo, esencialmente, del régimen de distancias
mínimas.
12. Al respecto, conviene comenzar recordando que este
Tribunal ya ha examinado la conformidad al orden de distribución
competencial de diversos Registros estatales: Registro Sanitario
de Alimentos (SSTC 32/1983, fundamento jurídico 4.º;
42/1983, fundamento jurídico 6.º; 87/1985 y 111/1986),
Registro de Empresas Cinematográficas (STC 157/1985),
Libro-registro de las Asociaciones de consumidores y usuarios
[STC 15/1989, fundamento jurídico 7.º, b)], Registro
previsto en el art. 40 de la Ley de Ordenación de los
Seguros Privados,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 13, d) y e)
y 20; y 220/1992, fundamento jurídico 16], Registro
estatal de Entidades locales (STC 214/1989, fundamento jurídico
10.º), Registro General, Inventario General, Censo y
Catálogo previstos en la Ley del Patrimonio Histórico
(STC 17/1991,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 12 y 13), Registro
estatal sobre usos del dominio público marítimo-terrestre
[STC 198/1991, fundamento jurídico 4.º, A) y D)],
Registro de Control Metrológico (STC 236/1991, fundamento
jurídico 6.º), Registro estatal de tipos de cisternas
o contenedores para el transporte de mercancías peligrosas
(STC 203/1992, fundamento jurídico 4.º) y, últimamente,
de un Registro General de Entidades de Inspección y
Control Reglamentario en el Ministerio de Industria y Energía
(STC 243/1994, fundamento jurídico 6.º).
Sin olvidar las diferencias entre unas u otras materias
desde la perspectiva de los diferentes criterios de distribución
competencial, de la doctrina allí sentada se desprende,
de un lado que «es constitucionalmente posible la creación
de un Registro único para todo el Estado que garantice
la centralización de todos los datos a los estrictos
efectos de información y publicidad» y, a este
fin, «fijar las directrices técnicas y de coordinación
necesarias» para garantizar su centralización.
Aunque también hemos dicho, de otro, que en estas cuestiones
«el Estado debe aceptar como vinculantes las propuestas
de inscripción y de autorización o de cancelación
y revocación que efectúen las Comunidades Autónomas
que ostentan las competencias ejecutivas» en la materia.
Pues si las facultades del Estado están circunscritas
a la potestad de normación para la creación
de un Registro único, estas otras facultades, de índole
ejecutiva, «exceden de su ámbito de actuación
competencialmente posible» (STC 243/1994, fundamento
jurídico 6.º).
13. En atención a lo anterior no cabe considerar
que el Estado haya invadido la competencia autonómica
al establecer en los arts. 8.3 y 10.3 de la Ley un Registro
que es instrumental en relación con su competencia
básica sobre la determinación del régimen
de distancias mínimas, como reconoce la parte recurrente.
Aunque ello no implica, obvio es, que mediante el establecimiento
de dicho Registro el Estado pueda condicionar indebidamente
la competencia de las Comunidades Autónomas para el
otorgamiento de las autorizaciones a que se refiere el art.
10.3 de la Ley.
En efecto, la conformidad con el orden constitucional
de distribución de competencias no puede extenderse
al segundo inciso del párrafo 6.º del art. 10.3
de la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, en el que se dispone,
como requisito previo para que las Comunidades Autónomas
otorguen las autorizaciones administrativas para las que sean
competentes, que el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
«emitirá certificación de los datos que
consten en el Registro» a que se refiere el art. 8.3
de la Ley. Tal requisito, en efecto, no está amparado
por competencia ejecutiva estatal alguna, dado que la misma
corresponde a las Comunidades Autónomas según
la doctrina antes expuesta; ni tampoco puede justificarse
en la necesidad de que la Administración estatal obtenga
información de las Comunidades Autónomas, dado
que éstas deberán remitirla a posteriori, esto
es una vez producidas las autorizaciones de que deben informar.
Y si bien nada se opone a que, por el contrario, sea la normativa
de la Comunidad Autónoma la que exija para la tramitación
de solicitudes las certificaciones de datos obrantes en el
Registro para decidir sobre aquéllas, no es procedente
que ello se requiera por una norma estatal, pues en este caso
sólo constituye un cauce para mediatizar o condicionar
la competencia autonómica de ejecución.
En suma, el precepto aquí considerado entraña
una intervención de la Administración estatal
en el ejercicio de una competencia que, en los casos referidos,
le es ajena y, por consiguiente, ha de estimarse que es contrario
a la distribución de competencias constitucionalmente
establecida. Pues como se dijo respecto del Registro de Control
Metrológico en la STC 236/1991, fundamento jurídico
6.º, el Estado «podrá ordenar las directrices
técnicas y de coordinación que considere más
adecuadas a los fines unitarios referidos, siempre, claro
está, que no limiten o dificulten las competencias
autonómicas de ejecución». Lo que debe
conducir, pese a que ello no ha sido expresamente solicitado
por la parte recurrente, a declarar, por conexión o
consecuencia (art. 39.1 LOTC), que el referido segundo inciso
del art. 10.3, párrafo 6.º, de la Ley 34/1992,
es contrario a la distribución de competencias en materia
energética que resulta del art. 149.1.25 CE y del art.
10.1.5 del EAC.
Por análogas razones, y también por conexión
con la declaración de inconstitucionalidad que en este
punto se hace de la Disposición final tercera, ha de
declararse asimismo que no es conforme con el orden constitucional
de competencias el párrafo 7.º del art. 10.3 de
la Ley 34/1992. En él se prescribe, en efecto, la posibilidad
de determinar reglamentariamente «los procedimientos
y condiciones necesarios» para que el Registro estatal
pueda disponer «desde el momento de su iniciación»,
«los expedientes en tramitación en cada Comunidad
Autónoma». Expedientes que, obvio es, se tramitan
por éstas al amparo de sus competencias ejecutivas
en materia de régimen energético. De suerte
que la disposición aquí enjuiciada, sin amparo
en una competencia estatal, viene a establecer un condicionamiento
de la actividad que llevan a cabo las Administraciones autonómicas
por parte de la Administración estatal. Pretendiendo,
además, que tales procedimientos y condiciones sirvan
para que ésta imponga a aquéllas en materia
de su competencia, como antes se ha dicho, una uniformidad
no exigida por nuestra Constitución, un criterio de
actuación -el de prioridad, establecido reglamentariamente-
que no es calificable como básico, así como
el respeto a unos principios constitucionales -los de seguridad
jurídica e igualdad- que a todos los poderes públicos
vinculan directamente, incluidas las Administraciones autonómicas,
sin necesidad de intermediación ni de vigilancia en
su cumplimiento por la Administración estatal. Todo
lo cual es, ciertamente, contrario a la distribución
constitucional de competencias y, en particular, a la relativa
a la materia energética.
3. Art. 10.1.
14. Pasando al enjuiciamiento del art. 10.1 de la Ley
34/1992, este precepto dispone lo siguiente:
«Corresponde al Ministerio de Industria, Comercio
y Turismo el otorgamiento de las autorizaciones de las siguientes
actividades e instalaciones:
La actividad de refino y las instalaciones necesarias
para este fin, así como sus instalaciones complementarias,
tanto de nueva construcción como las ampliaciones y
modificaciones que afecten a la capacidad de la instalación
o a la calidad de los productos.
La construcción de oleoductos u otros medios
fijos de transporte de hidrocarburos líquidos, cuando
el transporte exceda del ámbito de una Comunidad Autónoma.
La distribución al por mayor de carburantes y
combustibles petrolíferos, así como su distribución
al por menor mediante suministros directos.
El otorgamiento de las restantes autorizaciones que
no sean competencia de las Comunidades Autónomas según
sus respectivos Estatutos».
Aunque el precepto se ha transcrito en su totalidad,
para acotar nuestro enjuiciamiento hemos de partir del alcance
de la impugnación efectuada por la parte recurrente,
ya que ésta nada ha objetado al carácter básico
de los supuestos de autorización de las actividades
a que se refieren los dos primeros párrafos del art.
10.1 de la Ley. Aunque sí estima, por el contrario,
que en los dos restantes la competencia corresponde a las
Comunidades Autónomas en la medida en que las actividades
allí previstas se realicen en su propio territorio,
por tratarse de una función de naturaleza ejecutiva
y, además, de carácter reglado. Pues compete
a la Generalidad de Cataluña, de conformidad con el
art. 9.16 del EA de Cataluña, la distribución
de energía en el territorio catalán y ello sin
distinción de si es al por mayor o al por menor y mediante
suministros directos o indirectos. Impugnación parcial
que es rechazada por el Abogado del Estado apoyándose
en el reconocimiento por este Tribunal del carácter
básico de ciertas actuaciones ejecutivas, indispensables
para preservar lo básico o garantizar la consecución
de fines inherentes a lo básico. Fines entre los cuales
en el presente caso se encuentra el de garantizar el adecuado
suministro de carburantes y combustibles petrolíferos,
elemento básico para la economía nacional.
De otra parte, ha de tenerse presente que el párrafo
3.º del precepto impugnado guarda relación directa
con el régimen de intervención en el mercado
de productos petrolíferos basado en el otorgamiento
de autorizaciones, previamente diseñado en los arts.
6 y 7 de la Ley 34/1992. Régimen que ha sido desarrollado
por el Real Decreto 2487/1994, de 23 de diciembre, por el
que se aprueba el Estatuto regulador de las actividades de
distribución al por mayor y de distribución
al por menor mediante suministros directos a instalaciones
fijas, de carburantes y combustibles petrolíferos.
Por último, a los fines de precisar el presente conflicto
competencial cabe destacar que el art. 10.1 de la Ley ha atribuido
a un departamento de la Administración del Estado -el
entonces Ministerio de Industria, Comercio y Turismo- la potestad
para otorgar las autorizaciones previstas en los arts. 6 y
7 de la Ley 34/1992, de 22 de diciembre; y, además,
con carácter residual reserva en favor de dicho departamento
aquellas autorizaciones que no sean competencia de las Comunidades
Autónomas según los respectivos Estatutos.
15. Hechas estas precisiones, nuestro enjuiciamiento
de los párrafos impugnados del art. 10.1 de la Ley
ha de partir del precepto invocado por la parte recurrente,
el art. 149.1.25 CE que sólo atribuye al Estado como
exclusiva la competencia relativa a las «bases»
del «régimen energético». Perspectiva
de examen que, de admitirse, implicaría que las Comunidades
Autónomas -inicialmente las que accedieron a la autonomía
por el cauce del art. 151 CE y transcurridos cinco años
las demás conforme al art. 148.2 CE- han podido asumir
estatutariamente competencias ejecutivas en materia energética,
así como las de desarrollo legislativo de las bases
en esta materia; sin perjuicio, además, de las posibles
transferencias o delegaciones, mediante Ley Orgánica,
de conformidad con el art. 150.2 CE. A lo que se agrega, como
segunda premisa, que las competencias de autorización
se encuadran, por su naturaleza, dentro de las de ejecución
o aplicación de la correspondiente normativa, como
ha señalado la parte recurrente. Y ello llevaría
a la conclusión de que el art. 10.1 de la Ley, párrafos
3.º y 4.º, no sería conforme al orden constitucional
de competencias en materia de energía.
Sin embargo, nuestro examen no puede concluir aquí,
pues ello supondría una evidente reducción de
los términos en los que las partes han planteado el
debate en este proceso constitucional. En efecto, como antes
se ha indicado, frente al título competencial invocado
por la parte recurrente, la representación del Gobierno
de la Nación ha hecho valer el que al Estado corresponde
ex art. 149.1.13 CE; sosteniendo que entre los fines perseguidos
por la regulación de las autorizaciones previstas en
el art. 10.1 de la Ley 34/1992 se halla el de garantizar un
elemento básico para la economía nacional, como
es el adecuado suministro de carburantes y combustibles petrolíferos.
Existe, pues, una contraposición entre las partes en
cuanto al encuadramiento del tema en uno u otro título
competencial, que hemos de resolver; y, caso de estimar aquí
prevalente la competencia estatal de ordenación general
de la economía, habremos de determinar, en segundo
término, si está o no constitucionalmente justificado,
en todo o en parte, la atribución de carácter
básico al otorgamiento de dichas autorizaciones.
16. En cuanto a lo primero, la respuesta ha de ser afirmativa
en atención a la naturaleza propia de las actividades
a que se refieren los arts. 6 y 7 en relación con el
párrafo 3.º del art. 10.1 de la Ley 34/1992. Efectivamente,
frente a su inclusión en la materia del art. 149.1.25
CE como sostiene la parte recurrente, basta reparar en que
las actividades de refino a las que se refieren el art. 4.1
y el primer párrafo del art. 10.1 de la Ley se encuadran
sin dificultad en la fase de producción de carburantes
y productos petrolíferos, mediante la transformación
de los crudos y los gases de petróleo importados. Mientras
que las que aquí examinamos son actividades de distribución
en el mercado nacional de dichos productos, ya se lleven a
cabo al por mayor o al por menor mediante suministros directos
a instalaciones fijas (arts. 6 y 7 de la Ley). Pues es innegable
que tanto los operadores como los distribuidores autorizados
llevan a cabo una actividad mercantil de intermediación
de los productos petrolíferos, dando lugar a su comercialización
en el mercado nacional, como expresamente se reconoce tanto
en el art. 11, párrafo 1.º, de la Ley como en
el art. 1 del Estatuto anexo al Real Decreto 2487/1994, de
23 de diciembre.
La presente controversia competencial, por consiguiente,
ha de ser enjuiciada desde el ámbito del «comercio
interior». Materia respecto a la que el art. 12.5 del
EAC ha atribuido a la Generalidad de Cataluña una competencia
exclusiva, si bien el precepto estatutario precisa que ha
de ejercerse «de acuerdo con las bases y la ordenación
de la actividad económica general...», competencia
de la que es titular el Estado ex art. 149.1.13 CE. Constituyendo,
pues, ambos preceptos relativos al comercio interior el marco
normativo en el que hemos de resolver el conflicto de competencia
respecto al precepto impugnado, y a él hemos de circunscribir
en adelante nuestro examen.
17. En cuanto a la segunda cuestión, ha de partirse
de una premisa que se deriva de la doctrina de este Tribunal
expuesta en el fundamento 5.º, B), a saber: que la reserva
en favor del Estado que se contiene en el art. 12.1.5 del
EAC en relación con el «comercio interior»
sólo podrá operar si las medidas o actuaciones
de naturaleza ejecutiva a las que el Estado atribuya excepcionalmente
carácter básico en el ejercicio de su competencia
sobre ordenación general de la economía resultan
indispensables o son complemento necesario para garantizar
la consecución de la finalidad objetiva a que responde
la competencia estatal sobre las bases [STC 48/1988, fundamento
jurídico 3.º, C) y 135/1992, fundamento jurídico
3.º, entre otras]. Lo que a juicio del Abogado del Estado
se deriva, en el caso de los operadores (art. 6 de la Ley),
de la entidad de las condiciones allí previstas para
otorgarles esa condición; de suerte que las autorizaciones
para la distribución al por mayor afectan, por sí
mismas, a la ordenación de la economía nacional
y, por ello, exigen un criterio único y uniforme para
su otorgamiento. Argumento que dicha representación
extiende asimismo a los distribuidores, por cuanto las autorizaciones
previstas en el art. 7 de la Ley, a su entender, «articulan
la relación que permite la recepción en todo
el territorio nacional» de combustibles y carburantes
petrolíferos.
A) Así planteado el problema, cabe indicar que
tanto los arts. 6 y 7 como el art. 10.1, párrafo 3.º,
se encuadran en el Título II de la Ley 34/1992, relativo
a la «ordenación del mercado»; ordenación
legal que se configura en el art. 2 mediante un régimen
de libertad comercial si bien, en atención al «interés
económico general» de las actividades en el sector
petrolero, existe una intervención de la Administración
mediante un régimen general de autorizaciones. Pero
a los fines del reparto competencial es obvio que este régimen
general, por sí solo, no condiciona que las autorizaciones
puedan corresponder a la Administración estatal o a
las Administraciones autonómicas, ni que se establezca
una división por actividades entre aquélla y
éstas, como se ha hecho en el art. 10.1 y 3 de la Ley.
De otra parte, la justificación del carácter
básico de las autorizaciones para las actividades de
distribución aquí consideradas tampoco puede
encontrarse en el dato de que puedan ser realizadas en todo
el territorio nacional, como han previsto los arts. 6 y 7
de la Ley; pues la respuesta sólo puede venir dada
a partir de una consideración material de lo básico
y de su finalidad, ya que, en otro caso, sería suficiente
extender los efectos de una medida de carácter ejecutivo
a todo el territorio nacional para que se generase, sin mayor
justificación, una modificación del orden constitucional
de competencias. Por tanto, tales autorizaciones han de ser
indispensables para preservar lo básico o constituir
complemento necesario para garantizar la consecución
de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal
en materia de ordenación general de la economía,
como ya se ha dicho.
B) En el presente caso nos encontramos ante actividades
de distribución comercial y, como sostiene el Abogado
del Estado, el objetivo de esta regulación es el de
garantizar el adecuado suministro de carburantes y combustibles
petrolíferos en todo el territorio español (art.
2.2 de la Ley 34/1992). Finalidad que, en el proceso que ha
conducido a la extinción del antiguo Monopolio del
petróleo, ha tratado de lograrse mediante el fomento
de la integración vertical en el sector, como se desprende
del vigente Plan Energético Nacional 1991-2000. Y ello
ha dado lugar, como es notorio, a diversas y complejas relaciones
entre los distintos participantes en las actividades de este
sector -empresas de refino, empresas de distribución
al por mayor y menor, empresas titulares de instalaciones
de venta al público-, generando importantes consecuencias
económicas. Lo que se evidencia claramente en el caso
de los operadores, que son las empresas que realizan la actividad
de distribución al por mayor, pues aun siendo éstas
un grupo reducido -en su mayor parte constituido por filiales
de compañías petroleras, muchas de ellas con
una proyección multinacional, o de empresas de refino-,
resulta significativo que sólo catorce de estas empresas
suministren más del 95 por 100 de los derivados del
petróleo que se venden en el mercado nacional. Por
lo que no puede sorprender que la autorización para
obtener la condición de operador requiera el cumplimiento
por las empresas de ciertos requisitos de entidad económica,
como son los previstos en el art. 6 de la Ley y desarrollados
en los arts. 9 a 13 del Real Decreto 2487/1994, de 23 de diciembre.
El otorgamiento de la autorización a los operadores
entraña, pues, importantes consecuencias para la economía
nacional en su conjunto, derivadas, entre otros factores,
de la necesidad de contar con medios e instalaciones de recepción,
almacenamiento y transporte en nuestro país. Al tiempo
que tales autorizaciones permiten asegurar, a través
de intercambios dentro de la Comunidad Europea o de importaciones
procedentes de otros países, el adecuado suministro
del mercado español así como garantizar el mantenimiento
de existencias mínimas de seguridad.
Por consiguiente, ha de entenderse que la previsión
legal sobre otorgamiento de autorizaciones para la distribución
al por mayor del art. 10.1, párrafo 3.º, posee
carácter básico en cuanto medida indispensable
o complemento necesario para la consecución de los
objetivos que se acaban de indicar, esenciales para la economía
nacional.
C) Esta conclusión, sin embargo, no puede ser
extendida a los distribuidores al por menor de carburantes
y combustibles petrolíferos mediante suministros directos
a instalaciones fijas. El Preámbulo del Real Decreto
2487/1994, de 23 de diciembre, ciertamente, considera que
ésta es «una actividad esencial de la cadena
comercial en el sector» petrolero. Y tampoco cabe desconocer
el incremento experimentado en los últimos años
por los suministros directos, desplazando parcialmente las
ventas en instalaciones de venta al público, con una
incidencia de esta actividad sobre los precios de los carburantes
en el mercado, en especial los gasóleos. Pero cabe
observar, en contrapartida, que si bien la autorización
como distribuidor requiere el cumplimiento de ciertos requisitos
aparentemente comunes a los previstos para los operadores
-seguridad de los suministros, medios de almacenamiento, existencias
mínimas y capacidad financiera-, existen claras diferencias
en cuanto al
CONTENIDO de tales exigencias, menores para aquéllos
como se desprende de los arts. 18 a 22 del mencionado Real
Decreto 2487/1994. Y lo que es más decisivo a nuestros
fines, resulta evidente, de un lado, que en la cadena comercial
los distribuidores y la actividad de distribución al
por menor ocupan una posición que, en principio, es
subordinada respecto a la de los operadores y la correspondiente
actividad de distribución al por mayor, como puede
apreciarse, por ejemplo, en los arts. 4, 19 y 21.1 de esta
disposición. Y están normalmente vinculados
contractualmente a los segundos, quienes son los obligados
reglamentariamente a garantizar un suministro «regular
y estable» a los distribuidores minoristas mediante
suministros directos. De otro, que éstos poseen una
menor relevancia en cuanto al régimen de existencias
mínimas de seguridad, como se desprende del art. 11
de la Ley.
De lo que se deriva, en suma, que las autorizaciones
relativas a la distribución al por menor de suministros
directos del art. 10.1, párrafo 3.º, inciso segundo,
no constituyen una medida indispensable para la preservación
de lo básico -el adecuado suministro de productos petrolíferos
en el mercado nacional- y, por tanto, el legislador estatal
ha incurrido en exceso en la competencia que le corresponde
ex art. 149.1.13 CE en relación con el art. 12.1.5
EAC.
D) Resta por examinar, finalmente, el párrafo
4.º del art. 10.1 de la Ley que atribuye a la Administración
estatal el otorgamiento de las restantes autorizaciones que
no sean competencia de las Comunidades Autónomas según
sus respectivos Estatutos. Se trata, ciertamente, de una categoría
residual cuyo carácter básico, a juicio del
Abogado del Estado, deriva de la necesidad de que dichas actuaciones
tengan un carácter uniforme. Pero una atribución
tan genérica e inconcreta a la Administración
estatal no puede resultar nunca básica, como ha sostenido
la parte recurrente. Este carácter, en efecto, sólo
podrá determinarse, en cada caso, a partir del
CONTENIDO
material de la actuación, que es el que permitirá
establecer si se trata de una medida indispensable o un complemento
necesario para garantizar la consecución de fines inherentes
a la regulación básica. Mientras que en el presente
supuesto el
CONTENIDO material está enteramente ausente
y, de este modo, la cláusula de cierre del art. 10.1
de la Ley, al margen de que trate de redefinir mediante una
Ley ordinaria el orden constitucional de competencias, constituye
una injustificada atribución de carácter básico
a cualquier autorización que corresponda otorgar a
la Administración del Estado en esta materia. Por lo
que también ha de estimarse que el párrafo 4.º
del art. 10.1 de la Ley 34/1992, de ordenación del
sector petrolero, no es conforme con el orden constitucional
de competencias.
4. Arts. 10.2, 12.1 y 12.4, párrafo 1.º
18. Pasando al examen de los arts. 10.2, 12.1 y 12.4,
párrafo 1.º conviene previamente indicar que el
primero de esos preceptos dispone:
«Corresponde al Ministerio de Industria, Comercio
y Turismo la inspección, control y sanción del
régimen de existencias mínimas de seguridad
regulado en el art. 11 de esta Ley.
Si como consecuencia de las anteriores actuaciones procediera
la suspensión o cancelación de autorizaciones
administrativas otorgadas conforme a esta Ley por una Comunidad
Autónoma, ésta iniciará el correspondiente
expediente a instancia del Ministerio de Industria, Comercio
y Turismo».
Por su parte el art. 12.1, establece que:
«El Gobierno creará mediante Real Decreto
una Entidad para la constitución, mantenimiento y gestión
de las reservas estratégicas y el control de las existencias
mínimas de seguridad previstas en el artículo
anterior».
Y por último, el art. 12.4, párrafo 1.º,
ha previsto que:
«La Corporación tendrá igualmente
por objeto controlar el cumplimiento de la obligación
de mantener las existencias mínimas de seguridad dispuestas
en el artículo anterior. Para ello podrá recabar
la información y realizar las inspecciones que sean
precisas y promover en su caso la iniciación del expediente
sancionador cuando proceda».
La parte recurrente no impugna el carácter básico
del propio régimen de existencias mínimas de
seguridad y del art. 11 de la Ley 34/1992 en que se regula,
entendiendo que podría encontrar justificación
en el art. 149.1.25 CE. Mientras que el Abogado del Estado
ha invocado, respecto a la finalidad que denomina de «garantizar
el suministro energético básico en toda España»,
la competencia estatal de ordenación general de la
actividad económica prevista en el art. 149.1.13 CE.
Ahora bien, antes de enjuiciar su conformidad o no con el
orden constitucional de competencias conviene hacer algunas
precisiones sobre los encuadramientos competenciales que sostienen
las partes.
A) En relación con el que lo sitúa en
el marco del art. 149.1.13 CE ha de tenerse presente que nos
encontramos ante un concreto sector económico, el de
la energía y, junto a las exigencias de la planificación
general de la actividad económica, aquí existen
otras más específicas, las energéticas,
como se expresa en el art. 2.2 de la Ley 34/1992. Exigencias
que en el subsector petrolero se concretan en el objetivo
de una seguridad de abastecimientos mediante la continuidad
de los suministros puesto que -como nos muestra la experiencia
desde la década de 1970- eventuales crisis en este
subsector pueden constituir una amenaza o suponer un efectivo
desabastecimiento temporal del crudo y de los productos petrolíferos.
Lo que obvio es que entrañaría graves incidencias
en la economía nacional, dado que estos suministros
suponen en la actualidad más del 50 por 100 del total
del abastecimiento energético nacional. Y este régimen
responde, además, a compromisos internacionales asumidos
por España (entre ellos los que resultan de las Directivas
68/414 y 72/425, del Consejo de la Comunidad Europea y de
las recomendaciones de la Agencia Internacional de la Energía),
según se expresa en el art. 11, párrafo 1.º
in fine de la Ley en relación con la eventual modificación
por el Gobierno de los límites temporales de las reservas.
De suerte que el mantenimiento de un régimen de existencias
mínimas que permita hacer frente a tales supuestos
es un medio para alcanzar el objetivo de garantizar el suministro
energético según las necesidades del momento
durante un corto período de tiempo, ya que según
el propio art. 11 de la Ley 34/1992 no superará el
máximo de ciento veinte días.
B) De otra parte, la Comunidad Autónoma recurrente
ha tratado de distinguir entre existencias mínimas
de seguridad y existencias estratégicas, siendo las
segundas sólo una parte de las primeras, previstas
en treinta días. Pero es necesario precisar, asimismo,
que si bien una de las finalidades de las existencias mínimas
de seguridad, entre las previstas en el art. 2.2 de la propia
Ley, es la de atender a eventuales necesidades de la defensa
nacional, ello no alteraría sustancialmente el planteamiento
de la presente controversia, pues vendría a encuadrarse
en el ámbito del art. 149.1.4 CE, reservado a la competencia
exclusiva del Estado. Competencia estatal que también
se extiende, como antes se ha dicho, al resto del régimen
de existencias mínimas de seguridad, en cuanto a la
planificación energética en el subsector del
petróleo, que encuentra su cobertura en el art. 149.1.13
CE.
19. Dicho esto podemos ya determinar si existe o no
la vulneración del orden constitucional de competencias
que la recurrente imputa a la Disposición final tercera
en relación con los arts. 10.2 y 12.1 y 4, párrafo
1.º, de la Ley 34/1992. Y aunque añada algunos
argumentos en los que trata de demostrar la inconstitucionalidad
material de dichos preceptos, por lo solicitado en el suplico
de la demanda hemos de limitarnos a examinar la conformidad
con el orden competencial de la atribución de carácter
básico que la Disposición final tercera extiende
a dichos preceptos y a «las actuaciones relacionadas»
con el art. 10.2 de la Ley.
A) En relación con el carácter básico
de los preceptos impugnados por la parte recurrente, ésta
no discute que la Administración estatal o, bajo su
tutela, una entidad o «Corporación de Derecho
público» pueda gestionar directamente una parte
de las existencias mínimas de seguridad, las existencias
estratégicas. Pero la controversia, conviene tenerlo
en cuenta, subsiste en cuanto a las restantes, en atención
a las competencias de desarrollo y ejecución en materia
energética, que bien han sido asumidas por las Comunidades
Autónomas o bien han sido transferidas a éstas.
De manera que es preciso determinar si es o no conforme con
el orden constitucional de competencias que se atribuya en
todo caso y sin excepción alguna a un departamento
de la Administración estatal, o a una Corporación
sometida a la tutela del mismo, competencias de ejecución,
como se ha hecho en el art. 10.2 de la Ley aquí examinada.
Carácter que indudablemente poseen, las de «inspección,
control y sanción» del régimen de existencias
mínimas de seguridad a que se refiere dicho precepto.
A lo que se agrega, en segundo término, que la Disposición
final tercera atribuye carácter básico a las
«actuaciones» ejecutivas de inspección,
control y sanción desarrolladas por la Administración
estatal a que se refiere el mencionado art. 10.2 de la Ley
34/1992.
B) La respuesta en uno y otro caso ha de ser afirmativa,
en atención al encuadramiento competencial al que antes
se ha llegado. Al margen de la bondad o no de la fórmula
utilizada por el legislador -la de una Corporación
sectorial, con adscripción obligatoria de ciertas empresas
y sometida a tutela de la Administración-, es evidente
que esta entidad constituye el instrumento para velar no sólo
por la constitución y el mantenimiento de las reservas
estratégicas sino también para asegurar el control
de las existencias mínimas (art. 12.1 y 4 de la Ley).
Y si el régimen de éstas se halla al servicio
de la planificación energética y su finalidad
no es otra que la de garantizar la continuidad del adecuado
suministro de productos petrolíferos, como antes se
ha dicho, la consecuencia es que las medidas ejecutivas de
inspección, control y sanción previstas en el
art. 10.1 en relación con los arts. 12.1 y 12.4 de
la Ley han de ser entendidas como medidas de supervisión
y control indispensables para preservar lo básico y
alcanzar los fines antes indicados.
Ahora bien, al igual que lo antes declarado respecto
a las autorizaciones del art. 10.1, párrafo 3.º,
de la Ley, también es preciso establecer aquí
una diferenciación entre los distintos sujetos obligados
por el régimen de existencias mínimas, en atención
a su distinta contribución al objetivo antes mencionado.
A cuyo fin es suficiente tener en cuenta que si bien existen
tres grupos de empresas obligadas a mantener en todo momento
las existencias mínimas de seguridad y a participar
en la Corporación a que se refiere el art. 12.1 de
la Ley (art. 1 del Real Decreto 2111/1994, de 28 de octubre),
en realidad son los operadores los principalmente afectados.
Estos, en efecto, son los que aseguran el suministro de carburantes
en todo el mercado nacional y, por tanto, constituyen los
partícipes esenciales en la Corporación de Reservas
Estratégicas. Mientras que los dos grupos restantes
(otras empresas y consumidores), sólo están
obligados a mantener existencias mínimas de seguridad
si no adquieren o reciben, respectivamente, suministros de
los operadores (art. 1 del Real Decreto 2111/1994, de 28 de
octubre), pudiendo en todo caso satisfacer está obligación
mediante el pago de una cuota por tonelada de producto importado
o adquirido para su consumo (art. 12.4, párrafo 2.º
de la Ley). Diferenciación que se reitera en el art.
21.1 del Real Decreto 2487/1994, de 23 de diciembre, al disponer
que los distribuidores al por menor tienen cumplida su obligación
de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad
«siempre que se abastezcan únicamente de los
operadores». Sin que pueda olvidarse, por último,
que esta actividad de distribución al por menor se
define en el art. 1.2, párrafo 2.º de esta última
disposición en atención al «suministro
domiciliario a un consumidor o usuario final», lo que
evidencia su concreta localización geográfica.
Por tanto si bien cabe encuadrar dentro del concepto
de lo básico la facultad atribuida a la Corporación
de Reservas Estratégicas de controlar el cumplimiento
de la obligación de reservas mínimas, recabando
la información y realizando las inspecciones que sean
precisas, así como la de promover el expediente sancionador
(art. 12.4, párrafo 1.º de la Ley), al igual que
la potestad de inspección, control y sanción
atribuida al Departamento ministerial que tutela a dicha Corporación
(art. 10.2, párrafo 1.º), este reconocimiento,
en correspondencia con la finalidad esencial del régimen
aquí considerado, debe limitarse a los operadores o
distribuidores al por mayor, con exclusión de los otros
sujetos obligados de conformidad con los apartados 2 y 3 del
art. 1 del Real Decreto 2111/1994, de 28 de octubre. Lo que
ha de extenderse a «las actuaciones» relacionadas
con dichas medidas, a las que la Disposición final
tercera también ha atribuido carácter básico.
5. Art. 10.3, párrafos 1.º al 5.º
20. El art. 10.3, párrafos 1.º a 5.º,
dispone lo siguiente:
«Corresponde a las Comunidades Autónomas
que hayan asumido competencia en materia de régimen
energético e instalaciones de producción, distribución
y transporte de energía el otorgamiento de las autorizaciones
de las siguientes actividades e instalaciones.
La construcción de oleoductos u otros medios
fijos de transporte de hidrocarburos líquidos, cuando
el transporte no exceda de su ámbito territorial.
Las instalaciones de almacenamiento ubicadas en su territorio.
La contratación del reparto de suministros directos
a instalaciones fijas de carburantes y combustibles petrolíferos,
cuando éste no exceda de su ámbito territorial.
Los establecimientos en que se desarrolle la actividad
de distribución al por menor de carburantes y combustibles
petrolíferos mediante su venta al público, en
las condiciones reglamentariamente establecidas por la Administración
del Estado. En todo caso, corresponderá al Ministerio
de Industria, Comercio y Turismo ejercer, respecto de los
establecimientos de distribución al por menor de carburantes
y combustibles petrolíferos mediante su venta al público,
las competencias a las que se refiere el apartado 2 del presente
artículo».
La parte recurrente se limita a impugnar la atribución
por el legislador de su carácter básico, si
bien agrega como justificación que la competencia de
las Comunidades Autónomas para otorgar las indicadas
autorizaciones no existe porque así lo establezca el
art. 10.3 de la Ley 34/1992 sino porque así se desprende
del sistema de distribución competencial establecido
en el bloque de la constitucionalidad. De suerte que si lo
que se enuncia en el precepto impugnado resulta contrario
a esa distribución será inconstitucional y,
en otro caso, será inútil. Mientras que el Abogado
del Estado, partiendo de que la queja se limita al segundo
de estos supuestos por no haberse expuesto las razones de
las que se deriva la inconstitucionalidad, señala que
la falta de rigor técnico de una norma que pudiera
dar lugar a considerarla como inútil no es motivo «jurídicamente
suficiente para su invalidación», con cita de
la STC 149/1991, fundamento jurídico 7.º, B).
Agregando que tal precepto no pretende ser título atributivo
de competencias autonómicas sino sólo concretar,
en un cuadro único, las competencias estatales y su
delimitación con las autonómicas.
21. De este modo, con amparo en la STC 214/1989 se viene
a cuestionar que mediante una Ley ordinaria como es la Ley
34/1992, se concreten y delimiten competencias de las Comunidades
Autónomas en materia energética, como se ha
hecho en el art. 10.3, párrafos 1.º a 5.º.
Y ha de admitirse, en efecto, que el legislador estatal no
puede incidir, con carácter general, en el sistema
de delimitación de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, establecido por la Constitución
y los Estatutos de Autonomía, sin una expresa previsión
constitucional o estatutaria [SSTC 76/1983, fundamento jurídico
4.º y 29/1986, fundamento jurídico 2.º, B)],
no formulada en materia energética. Si bien ha de admitirse
también, en contrapartida, que al usar de sus facultades
legislativas sobre las materias de su competencia, tanto el
Estado como las Comunidades Autónomas han de operar
a partir de un determinado entendimiento interpretativo del
bloque de la constitucionalidad (STC 214/1989, fundamento
jurídico 5.º).
Tal entendimiento respecto a una determinada materia
ha de concretarse en la norma, legal o reglamentaria, que,
referida a su propio ámbito competencial, dicte el
legislador, estatal o autonómico. Sin embargo, si como
ocurre respecto a la Ley 34/1992 el primero ha ido más
allá, con la finalidad de establecer una ordenación
general de la materia y ha incluido las distintas actividades
en el sector petrolero sujetas a intervención de la
Administración, estatal o autonómica, ello puede
ciertamente estimarse inapropiado en un ordenamiento complejo
como el nuestro, en que la respuesta global a una determinada
cuestión requerirá, en muchos casos, la integración
de la norma estatal y de la autonómica. Sin que tampoco
pueda alegarse como justificación la supletoriedad
del derecho estatal, pues incluso en las materias en las que
el Estado ostenta competencias compartidas no puede, excediendo
el tenor de la propia competencia, penetrar en el ámbito
reservado por el bloque de la constitucionalidad a las Comunidades
Autónomas para dictar normas supletorias (STC 118/1996,
fundamento jurídico 6.º). Pero en todo caso, como
se desprende de la propia STC 214/1989, lo decisivo a los
fines de nuestro enjuiciamiento es determinar si el entendimiento
del que ha partido el legislador estatal coincide o no con
lo dispuesto en el bloque de la constitucionalidad, y, consiguientemente,
si ha invadido o no una competencia ajena.
22. Ahora bien, hecha esta precisión, lo que
la recurrente impugna sólo es, como se acaba de indicar,
el carácter básico del art. 10.3, párrafos
1.º a 5.º, que le atribuye la Disposición
final tercera de la Ley. Y ha de compartirse su conclusión
ya que con independencia de que no exista suficiente rigor
técnico en el inicio del párrafo 1.º, al
aludirse sólo a las Comunidades Autónomas que
«hayan asumido competencia» en la materia -sin
precisar el
CONTENIDO de la competencia asumida y sin tampoco
reparar en que cabe la transferencia o delegación-,
es evidente que si el legislador estatal ha residenciado en
el ámbito de la competencia autonómica el otorgamiento
de las autorizaciones de las actividades objeto de los párrafos
2.º a 5.º, el hecho de atribuir carácter
básico a los mencionados preceptos por la citada Disposición
final entraña una clara contradicción, que viene
a subvertir el orden competencial resultante de la Constitución
y de los Estatutos de Autonomía en materia energética.
Por lo que sin necesidad de otros razonamientos ha de apreciarse
un exceso de la competencia del legislador estatal, al declarar
básicos los párrafos 1.º a 5.º del
art. 10.3 de la Ley 34/1992.
De otra parte, cabe observar en particular que en el
inciso final del párrafo 5.º del art. 10.3 se
reserva a un departamento de la Administración del
Estado, respecto de los establecimientos de distribución
al por menor de carburantes y combustibles petrolíferos
mediante su venta al público, las competencias de inspección,
control y sanción, por remisión a lo previsto
en el art. 10.2 de la Ley. Pero basta reparar en que el párrafo
1.º de este precepto, ha atribuido a la Administración
estatal las funciones de inspección, control y sanción
sólo para garantizar el «régimen de existencias
mínimas de seguridad», en correspondencia con
las previsiones de los arts. 11 y 12 de la Ley 34/1992, como
antes se ha declarado. Aquí, en cambio, en virtud de
la remisión a este precepto que lleva a cabo el inciso
final, párrafo 5.º, del art. 10.3, tales funciones
se extienden a los «establecimientos de distribución
al por menor de carburantes y combustibles petrolíferos
mediante su venta al público». Lo que carece
de justificación incluso en relación con dicho
régimen de existencias mínimas, dado que, como
antes se ha dicho, las instalaciones de venta al público,
al margen de tener una concreta localización geográfica,
se hallan, en principio, subordinadas a los operadores en
cuanto a los suministros (art. 4 del Real Decreto 2487/1994,
de 23 de diciembre) sin que su actividad tenga por tanto,
una incidencia directa en dicho régimen, a diferencia
de lo que ocurre con éstos. Por lo que ha de estimarse,
en suma, que el legislador estatal también se ha excedido
en su competencia al declarar el carácter básico
del inciso final, párrafo 5.º, del art. 10.3 por
el que se reservan a la Administración estatal «las
competencias a las que se refiere el apartado 2 del art. 10
de la Ley».
6. Las disposiciones reglamentarias habilitadas en los
arts. 7.1, 8.1, 10.3, párrafos 5.º y 7.º
y en la Disposición transitoria primera.
23. Los arts. 7.1 (condiciones establecidas reglamentariamente),
8.1 (condiciones establecidas reglamentariamente) y 10.3,
párrafos 5.º (condiciones reglamentariamente establecidas
por la Administración del Estado) y 7.º [Reglamentariamente
se establecerán los procedimientos y condiciones necesarios
(...) Orden Ministerial de 29 de julio de 1988 o disposiciones
que la Administración del Estado dicte en su lugar]
efectúan diversas remisiones al reglamento en orden
a regular las autorizaciones de distribución al pormenor
mediante suministros directos y en instalaciones de venta
al público, la propia actividad de distribución
en estos últimos y la obtención de datos por
el Registro estatal sobre los expedientes tramitados por las
Comunidades Autónomas, así como el criterio
de prioridad a que éstos deberían ajustarse,
respectivamente.
A su vez, la Disposición transitoria primera
establece lo siguiente:
«En tanto no se dicten las disposiciones que desarrollen
la presente Ley, continuarán en vigor el Real Decreto
2401/1985, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto
regulador de la actividad de distribución al por mayor
de productos petrolíferos importados de la Comunidad
Económica Europea; el Real Decreto 106/1988, de 12
de febrero, que modifica el anterior el Real Decreto 645/1988,
de 24 de junio, por el que se aprueba el Reglamento para el
suministro y venta de gasolinas y gasóleos de automoción
y la Orden del Ministerio de Industria y Energía de
29 de julio de 1988, por la que se regula el criterio de prioridad
en las solicitudes de inscripción en el Registro de
Instalaciones de Venta al por menor de Gasolinas y Gasóleos
de Automoción, así como las normas técnicas
y de seguridad que no contradigan lo establecido en la presente
Ley».
La parte recurrente entiende, en esencia, no ser respetuoso
del orden competencial y dejar sin
CONTENIDO la competencia
de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia
de distribución de energía (art. 9.16 EAC),
así como afectar incluso a otras competencias de la
misma, como las de comercio interior y defensa de los consumidores
y usuarios (art. 12.1.5 EAC), la atribución de carácter
básico, en gran medida «en blanco», que
se entiende efectuada por la Disposición final tercera
a todas esas disposiciones reglamentarias «habilitadas»
por la Ley 34/1992. No sin añadir, también aquí,
algunos argumentos sobre la posible inconstitucionalidad de
los arts. 7.1, 8.1 y 10.3. Frente a lo cual el Abogado del
Estado entiende tratarse de una mera previsión del
carácter básico de tales disposiciones reglamentarias,
carácter básico que en su caso se desprenderá
de su contenido, tratando de justificar la regulación
concreta que se hace en los preceptos que ahora enjuiciamos.
24. El intento de atribuir -no se trata de una mera
hipótesis sujeta a confirmación, como parece
argumentar el Abogado del Estado-, de modo tan genérico,
mediante la Disposición final tercera, en su primer
inciso, carácter básico a tantas disposiciones
reglamentarias estatales, gran parte de las cuales ni siquiera
existían en el momento de formularse tal atribución,
colisiona frontalmente con el orden competencial constitucionalmente
establecido en materia energética u otras conexas,
como por ejemplo la de planificación económica,
así como con la propia noción de bases que ha
ido elaborando la jurisprudencia de este Tribunal. Noción
que, efectivamente, entraña una exigencia formal, en
el sentido de que, en la normativa postconstitucional, las
bases han de ser establecidas preferentemente mediante Ley
votada en Cortes. Y si excepcionalmente cabe que la formulación
legal de tales bases sea completada reglamentariamente, ello
habrá de deducirse del
CONTENIDO y estructura de las
propias disposiciones reglamentarias que respondan a esa vocación
de establecer las bases de una materia determinada. Con tal
doctrina es absolutamente incompatible la pretensión
de atribuir, mediante la Disposición final tercera,
de modo tan genérico e indeterminado, carácter
básico a tantos desarrollos reglamentarios como los
previstos en diversos preceptos de la Ley 34/1992, incluidos
los en este momento examinados.
Es más, no debe olvidarse que, tratándose
de materia energética, las competencias asumibles y
asumidas por parte de las Comunidades Autónomas, o
incluso transferidas a otra parte de ellas, no se agotan en
las de ejecución, sino que también pueden comprender
y comprenden las de «desarrollo legislativo».
Por lo que ese intento de atribuir carácter básico
a no importa qué disposiciones reglamentarias estatales
dictadas en desarrollo de la Ley 34/1992 podría tener
por resultado, de prosperar, el de impedir u obstaculizar
el ejercicio por parte de las Comunidades Autónomas
de la propia competencia de desarrollo normativo por ellas
asumida o en ellas delegada. Pues admitir la constitucionalidad
de la Disposición final tercera en cuanto a la atribución
de carácter básico a las disposiciones reglamentarias
habilitadas por la Ley 34/1992 significaría tanto como
configurar la competencia autonómica de desarrollo
legislativo como una competencia puramente residual respecto
de la competencia de normación estatal, sólo
ejercitable hasta donde el Gobierno de la Nación tuviese
a bien permitir en cada momento mediante su actividad reglamentaria.
Procede, en consecuencia, declarar nuevamente inconstitucional,
también por este motivo, la Disposición final
tercera de la Ley 34/1992, por su contradicción con
el orden competencial en materia energética que se
desprende del art. 149.1.25 CE y demás preceptos del
bloque de la constitucionalidad aplicables en tal materia
u otras conexas con la misma.
25. No obstante, ello no significa, en el presente supuesto,
que tal declaración de inconstitucionalidad haya de
extenderse asimismo -con independencia de la inconstitucionalidad
ya apreciada, por otras razones, del art. 10.3, párrafos
5.º y 6.º-, a los arts. 7.1 y 8.1, en sí
mismos, por la propia remisión que en ellos se hace
al reglamento respecto de las «condiciones» a
cumplir para obtener la autorización de distribución
al por menor mediante suministros directos y para realizar
la distribución en establecimientos previamente autorizados,
respectivamente. Remisión calificada por la parte recurrente
como deslegalización contraria a la doctrina de este
Tribunal en STC 83/1984.
Cierto es que -a diferencia de lo que ocurre con los
arts. 4 y 6 de la misma Ley 34/1992, respecto de las autorizaciones
de las actividades de refino transporte, almacenamiento y
distribución al por mayor- los arts. 7.1 y 8.1 no expresan
los requisitos o condiciones a que habría de sujetarse
la distribución al pormenor, remitiéndose para
ello al reglamento. Y cierto que, si de lo que se tratase
fuera de establecer requisitos o condiciones que limitaran,
por ejemplo, la libertad empresarial (art. 38 CE), el art.
53.1 CE impondría la correspondiente reserva de ley.
Como también es cierto que, en cualquier caso, como
se dijo en la referida STC 83/1984, fundamento jurídico
3.º, «el principio general de libertad que la Constitución
(art. 1.1) consagra autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo
todas aquellas actividades que la Ley no prohíba, o
cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas
y el principio de legalidad (arts. 9.3 y 103.1) impide que
la Administración dicte normas sin la suficiente habilitación
legal». Mas no puede decirse -como se declaró
en el caso contemplado en la referida STC 83/1984, fundamento
jurídico 4.º-, que mediante los arts. 7.1 y 8.1
de la Ley 34/1992, dado su tenor, se produzca una «total
abdicación por parte del legislador de su facultad
para establecer reglas limitativas, transfiriendo esta facultad
al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera
cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación
ha de perseguir». La propia Ley 34/1992, en su art.
2.2, por ejemplo, formula una serie de fines u objetivos a
los que la reglamentación debería responder.
Y en cualquier caso no es cuestión que haya de resolverse
en un recurso de inconstitucionalidad, como el presente, la
relativa a la eventual producción de una reglamentación
limitativa totalmente independiente de la Ley, eventualidad
que, de producirse, serían los Tribunales ordinarios
los llamados a remediarla.
Por lo que ha de llegarse a la conclusión de
que la declaración de inconstitucionalidad de la Disposición
final tercera, por cuanto que atribuye carácter básico
a una serie de actuales y futuras disposiciones reglamentarias,
no significa negar a cada una de estas últimas la eficacia
normativa que en cada caso y conforme a Derecho -incluidas
las normas de distribución competencial aplicables-
le corresponda. Siendo ajeno a un recurso de inconstitucionalidad
el dilucidar, caso por caso, tal eficacia normativa.
26. Dado que todas las apreciaciones de motivos de inconstitucionalidad
efectuadas a lo largo de la precedente fundamentación
jurídica respecto de la Disposición final tercera
de la Ley 34/1992 se refieren exclusivamente a las diversas
atribuciones de carácter básico formuladas por
el primer inciso de la misma, es a ese primer inciso al que
ha de ceñirse la correspondiente declaración
de inconstitucionalidad, sin perjuicio de extenderla, por
conexión, a los preceptos de la misma Ley que en los
precedentes fundamentos y en el
FALLO se indican. No afectando
en consecuencia dicha declaración de inconstitucionalidad
al segundo inciso de la Disposición final tercera,
por el que se exceptúa de la atribución de carácter
básico a determinados preceptos de la misma Ley.
Finalmente, y en cuanto a las disposiciones reglamentarias
y actuaciones administrativas, en gran parte futuras, cuya
imprecisa, genérica e inmotivada calificación
como básicas por la Disposición final tercera
también ha dado lugar a la declaración de inconstitucionalidad
de esta última, la presente sentencia tampoco ha de
interpretarse en el sentido de negarles absolutamente y en
todo caso ese carácter. Ha de estarse, en todo caso,
al examen de las mismas y, por tanto, es posible que excepcionalmente
algunas de ellas pudieran llegar a obtener, en su caso, el
reconocimiento de básicas.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION
ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.º Estimar parcialmente el presente recurso de
inconstitucionalidad y, en consecuencia:
A) Declarar que el primer inciso de la Disposición
final tercera de la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de ordenación
del sector petrolero, no es conforme con el orden constitucional
de competencias en tanto que atribuye carácter básico
al art. 10.1, párrafo tercero (respecto al inciso final,
«así como su distribución al por menor
mediante suministros directos»); al art. 10. 1, párrafo
cuarto («el otorgamiento de las restantes autorizaciones
que no sean competencia de las Comunidades Autónomas
según sus respectivos Estatutos»); al art. 10.3,
párrafos primero a quinto; al inciso final del párrafo
sexto del art. 10.3 («y que serán requisito para
el otorgamiento por las Comunidades Autónomas de las
correspondientes autorizaciones administrativas que son de
su competencia»); al art. 10.3, párrafo séptimo
(«reglamentariamente se establecerán los procedimientos
y condiciones necesarios para que dicho Registro disponga
de manera inmediata de datos reales sobre los expedientes
en tramitación en cada Comunidad Autónoma desde
el momento de su iniciación para asegurar la aplicación
del régimen uniforme de distancias establecido, el
respeto estricto del criterio de prioridad en las solicitudes
de inscripción establecido en la Orden Ministerial
de 29 de julio de 1988 o disposiciones que la Administración
dicte en su lugar y la garantía en la
RESOLUCIÓN
que se dicte de los principios de seguridad jurídica
e igualdad entre las solicitudes»); y a la Disposición
transitoria quinta.
B) Declarar asimismo que el inciso primero de la Disposición
final tercera no es conforme con el orden constitucional de
competencias en cuanto atribuye carácter básico
a las disposiciones reglamentarias habilitadas en los arts.
7.1, párrafo primero; 8.1; 10.3, párrafos cuarto
y séptimo; y en las Disposiciones transitorias primera
y quinta; así como a las actuaciones relacionadas en
el párrafo segundo del apartado 2 del art. 10, todos
ellos de la mencionada Ley.
2.º Desestimar el recurso en todo lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín
Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintiocho de noviembre de mil novecientos
noventa y seis.
